I SA/Wa 1938/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. znak [...],na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej "kpa" po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, położonej w [...] - [...], ul. [...], obr. [...], oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] ha (odpowiadającej projektowanej działce nr [...]), - utrzymano ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa", decyzją z [...] listopada 2019 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prezydent Miasta [...]. Organ II instancji rozpoznając odwołanie wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy następowało jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały łącznie spełnione następujące przesłanki: -nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, -nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, -nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, iż właścicielami działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. byli S.N., Z.W., W.O., A.S., A.W. i S.W.. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt [...], o dział spadku i zniesienie współwłasności, właścicielami działki nr [...] zostali Z.W., S.N., A.S. i W.O.. Z.W. zmarła w dniu [...] lutego 2015 r., a spadek po niej, na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lutego 2015 r., Rep. [...] nr [...], nabyła B.W.. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż umową darowizny z dnia [...] grudnia 2019 r., Rep. [...] nr [...], W.O. przekazała swój udział w nieruchomości J.O.. Aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są S.N., A.S., B.W. i J.O.. Zatem bezspornym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Drugą z przesłanek niezbędnych do skutecznej komunalizacji jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" zawarte w art. 73 ust. 1 ww. ustawy oznacza nieruchomości na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Jednak fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] z 1986 r., nr [...], poz. [...]) wraz z dołączonym do niej załącznikiem, ul. [...], o nawierzchni asfaltowej i długości [...] km, bez wskazania w jakim miejscu zaczyna się i kończy ten odcinek, została zaliczona do kategorii drogi lokalnej miejskiej. Z kolei z metryki ulicy [...] wynika, iż na dzień 31 grudnia 1989 r. ulica miała długość [...] m i biegła od ul. [...] do [...]. Na odcinku [...] m posiadała nawierzchnię asfaltową, w pozostałej części ([...] m) - gruntową naturalną. Do metryki dołączony jest szkic ulicy, z którego jednoznacznie wynika, na którym odcinku drogi znajdowała się jej asfaltowa nawierzchnia. Analizując akta sprawy, a w szczególności zdjęcie lotnicze z 1998 r., protokół z rozprawy terenowej spisany w dniu [...] września 2019 r., mapę z projektem podziału nieruchomości, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r., pod nr [...], z adnotacją uprawnionego geodety, iż granica podziału nieruchomości została określona według zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz wydruki ze strony geoportal.gov.pl stwierdzić należy, że działka nr [...] leżała w ciągu ul. [...] o nawierzchni gruntowej, a tym samym poza obszarem objętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. W związku z tym organ stwierdził, że w stosunku do działki nr [...] nie wystąpiły łącznie przesłanki wymienione w art. 73 ustawy. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent Miasta [...], zarządca dróg publicznych na terenie Gminy Miejskiej [...], dalej "Skarżący". Jego zdaniem zaskarżona decyzja narusza interes prawny Skarżącego poprzez błędne ustalenie, że działka [...] leżała w ciągu ulicy [...] o nawierzchni gruntowej, a tym samym poza obszarem objętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1986r. Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 6 kpa polegające na pominięciu przepisów postępowania jakie organ administracji publicznej obowiązany jest stosować podczas prowadzonego postępowania, to jest art. 75, 77 kpa co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, 2. naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 75 kpa i 77 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności błędnej interpretacji zapisów metryki drogi ul. [...], 3. naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019r. poz. 1429) w związku z art. 76 § 1 kpa przez pominięcie oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z [...] grudnia 2016r., które stanowi dokument urzędowy: treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, który posiada szczególna moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone; 4. naruszenie art 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, że działka [...] nie mogła być w części w dniu 31 grudnia 1998r. zajęta pod drogę publiczną ul. [...] tylko z tego powodu, że była drogą gruntową, a przepisy ustawy nie stawiają takich wymogów dla rozstrzygnięcia z art. 73 ustawy, a fakt posiadania przymiotu drogi publicznej potwierdza metryka drogi, którą zakłada się tylko dla dróg publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, to jest utrzymania w mocy błędnej decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dnia 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miejską [...] własności. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. Stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 kpa), prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa). Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 kpa). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 kpa), co oznacza, że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. Komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) mają dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06). Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzającą. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję R.P. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle wg przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest sytuacja w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę. Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy ustaliły, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki za art. 73 ust. 1 ustawy dlatego brak jest podstaw do komunalizacji. Niesporne jest, że działka nr [...] nie była w dacie 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa czy Gminy. Dla tej nieruchomości prowadzona jest obecnie księga wieczysta [...], która powstała po odłączeniu z księgi wieczystej [...]. W dacie wydawania decyzji przez organ II instancji działka [...] stanowiła własność S.N., A.S., B.W. i J.O.. Następnie [...] października 2020 r., na mocy umowy sprzedaży z [...] października 2020 r. jej właścicielem stała się [...] spółka z.o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...], którą sąd odpuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek o jakich mowa w art. 73 ust. 1 ustawy tj. działka nie stanowiła ani nie stanowi własności Skarbu Państwa ani Gminy. Drugą przesłanką niezbędną do komunalizacji jest wykazanie kryterium zajętości pod drogę publiczną. Jak wynika z uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] maja 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych (D.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), dalej "uchwała", ulica [...] o długości [...] km została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, pod nr [...]. Droga nie zawierała po jej bokach chodnika, co wynik z załącznika do uchwały nr [...]. Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r. w sprawie nadanie numerów dróg miejskich ulicy tej nadano nr [...]. Jak wynika ze znajdujących się w sprawie zdjęć lotniczych i arkuszy mapowych przesłanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] (stan na [...] maja 1998 r.) ulica ta na wysokości działki nr ew. [...] stanowiła drogę gruntową z koleinami. Nie ma na tym odcinku żadnych elementów infrastruktury drogowej. Nie wykazano przy tym aby w okresie od daty sporządzenia tej dokumentacji do 31 grudnia 1989 r. nastąpiły na tym terenie jakieś zmiany. Stan urządzenia tej działki został potwierdzony w czasie oględzin nieruchomości (zeznania świadków i stron). Jak z nich wynika, była to droga gruntowa nie urządzona z koleinami bez infrastruktury, wąska. Asfalt przy działce [...] został wylany dopiero w 2016 r. Okoliczności te nie zostały zaprzeczone więc należy uznać je za udowodnione. Z metryki drogi wynika, że ulica ta w 1999 r. miała [...] metrów długości a ze szkicu do niej, że jedynie na odcinku [...] metrów posiadała nawierzchnię asfaltową. Porównując te dokumenty organ doszedł zatem do niewadliwych wniosków, że do kategorii drogi publicznej, zgodnie z uchwałą nr [...] została zaliczona droga o nawierzchni asfaltowej a taką nie był odcinek obok działki nr [...]. Skoro tak to nawet przyjmując, że część działki stanowiłaby pobocze drogi to i tak skoro jako publiczna została uznana wyłącznie droga o nawierzchni asfaltowej i to bez chodnika (tabela [...], [...], [...] załącznika do uchwały) to tylko tereny usytuowane wzdłuż takiej drogi asfaltowej mogłyby zostać uznane jako część drogi publicznej. Taka sytuacja jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie ponieważ projektowana działka o nr [...] leżała przy pasie nieutwardzonego gruntu a nie asfaltu w dacie na którą oceniamy skutki prawne. Potwierdzają to wymienione przez organ II instancji dowody w postaci zdjęć lotniczych, protokół z oględzin, zeznania świadków. Oznacza to że wbrew wywodom skargi, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy i prawidłowo ustalił, że przedmiotem uchwały nie był odcinek drogi obejmujący swym zasięgiem omawianą działkę ewidencyjną. Ma rację skarżący, że nie w każdej sytuacji droga jest urządzona tj. ma jezdnię, chodniki, infrastrukturę itp.). Jednakże nawet w takim przypadku musi istnieć zgodność co do powierzchni/długości drogi i jej wykorzystania na cele drogowe w powiązaniu z wykonywaniem władztwa publicznoprawnego nad drogą w granicach określonych uchwałą. Sąd podziela wywody, że dla wykazania władztwa nie jest konieczne wykazywanie że akurat w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej było ono wykonywane. Wystarczy że zostanie wykazane jego wykonywanie co do drogi jako całości. W tym kontekście oceniając oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] o zajęciu tej działki pod drogę publiczną wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej przez skarżącego ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dokumentem urzędowym jest w rozumieniu tej ustawy treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Pojęcie funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 115 § 13 kodeksu karnego. Jest nim m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego (pkt 4) czy osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej (pkt 6). Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu jest pracownikiem administracji samorządowej ponieważ zarząd ten jest samodzielną jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej [...] powołanym do życia uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku. Działalność [...] reguluje uchwała nr [...]. (informacje ze strony BIP ). Mimo to, jego oświadczenie w konfrontacji z zeznaniami świadków przesłuchanych w trakcie rozprawy terenowej (A.S., W.O.), uchwały [...], zdjęć lotniczych nie pozwalają na przyjęcie, że przedmiotowa działka była zajęta i przeznaczona pod drogę a w konsekwencji, że wykonywane było w stosunku do niej na tym terenie władztwo przez zarządcę drogi. Jak wynika z uchwały [...] do ulicy [...] została zaliczona droga asfaltowa o pow. [...] km ([...] m) więc wszystko co nie było pokryte asfaltem nie mogło stanowić części tej ulicy. Co prawda z metryki drogi wynika, że droga była na długości [...] m asfaltowa z chodnikami a na pozostałej części gruntowa nieutwardzona to nie zmienia to oceny, że uchwała dotyczy wyłącznie długości drogi [...] km. Uchwała nie obejmowała zatem pozostałej części drogi. Nie można więc przyjąć, że stanowiła drogę publiczną tak jakby to wynikało z metryki tej drogi. Ewentualne błędy co do długości drogi, na co wskazuje skarżący, w świetle treści uchwały i załącznika do niej nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Uchwała jest bowiem jednym z elementów składających się na ustalony stan faktyczny, który prawidłowo nie został zakwalifikowany pod art. 73 ust. 1 ustawy. Wbrew wywodom strony skarżącej organ w sposób należyty zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił a ocena ta nie budzi wątpliwości co do jej logiczności i spójności. Co do sporządzonej mapy istotnie jest ona dokumentem urzędowym. Nie zmienia to jednak oceny, że w świetle braku podstaw do uznania, że mamy do czynienia z drogą publiczną o długości przekraczającej jej przeznaczenie drogowe określone uchwałą, nie ma podstaw do uznania, że jest to wiarygodny dowód w sprawie na okoliczność spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy tym bardziej, że mapa została sporządzona na podkładzie z mapy zasadniczej z 2011 r. a nie sprzed 1999 r. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842), p. także uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 II OPS 6/19). Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).