I OSK 1982/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Toczydłowski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] Spółki jawnej z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 713/22 w sprawie ze skargi P[...] Spółki jawnej z siedzibą w O. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 14 lutego 2022 r. nr ES.224.88.2021.TO w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P[...] Spółki jawnej z siedzibą w O. na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2022 r. IV SA/Wa 713/22, oddalił skargę P. Spółki jawnej z siedzibą w O. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 14 lutego 2022 r. nr ES.224.88.2021.TO, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Spółka jawna w O. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie przez WSA w Warszawie kontroli zgodności z prawem decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 14 lutego 2022 r. znak ES.224.88.2021.TO co było konsekwencją niezasadnego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że nie naruszało przepisów postępowania niewskazanie przez organ w postępowaniu administracyjnym okoliczności, które mogłyby uzasadniać uwzględnienie wniosku skarżącej kasacyjnie w przedmiocie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji leśnej 0,5254 ha gruntów leśnych wchodzących w skład działki o nr ewid. [...] i 1,5217 ha gruntów leśnych wchodzących w skład działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] położonych w O. w celu budowy czternastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (dalej: wniosku spółki) odczytując łącznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z [...] 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr [...] dalej: mpzp lub plan). Powyższe z tego względu, że dla działek objętych wnioskiem tj. nr [...] z obrębu [...] przewidziana jest funkcja UU. Przy tym w sposób nieuprawniony organ (co zaakceptował Sąd I instancji) oddalił wnioski dowodowe spółki zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego, tj. opinii urbanistycznej, które były i pozostają możliwe do przeprowadzenia a których prawidłowa ocena prowadzi do wniosku, że możliwe było uwzględnienie wniosku spółki; 2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi przez Sąd; bezpodstawnym zaakceptowaniu w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na rzetelnie ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach materialnych, w sytuacji, kiedy organy nie dokonały ustaleń zapisów mpzp w toku rozpoznawania wniosku spółki, skutkiem czego bezpodstawnie odmówiono uwzględnienia ww. wniosku, podczas gdy WSA wadliwie, w ślad za organami administracji, nie uwzględnia tego, iż w części szczegółowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z [...] 2003 r. dla działek objętych wnioskiem tj. nr [...] z obrębu [...] przewidziana jest funkcja UU. Chodzi tu o usługi unikatowe, ale z dopuszczalną zabudową wielorodzinną. WSA w zaskarżonym wyroku podobnie jak organy obu instancji w sposób niepełny zebrały co za tym idzie oraz zbadały materiał dowodowy i w sposób nieuprawniony pominęły ww. okoliczność. Wnioskodawca wskazał we wniosku, że zabudowa ma być dodatkiem do usług unikatowych, a nie odwrotnie. Tymczasem Sąd I instancji w sposób dowolny w zaskarżonym wyroku wskazuje, że w planowanej inwestycji skarżąca proponuje odwrócenie proporcji funkcji określonych w mpzp dla działek. O ile w części szczegółowej mpzp przewiduje funkcję UU - usługi unikatowe z dopuszczalną zabudową kilkurodzinną, o tyle skarżąca chciałaby wybudowania osiedla mieszkaniowego, do którego skromnym dodatkiem byłaby (jedna) tężnia solankowa. Swego nieuprawnionego twierdzenia Sąd I instancji nie rozwija w sposób dowolny intepretując wniosek spółki; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4, w zw. z art. 135 p.p.s.a. skutkujące wydaniem błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, tj. bez wszechstronnego rozważenia i poprawnej oceny materiału dowodowego (w tym wniosku spółki oraz opinii urbanistycznej przedłożonej przez skarżącą kasacyjnie), bez ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do stawianych zarzutów względem prawidłowego odczytywania zapisów mpzp; przyjęciem przez WSA stanu faktycznego ustalonego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i wykładnią przepisów materialnych, to jest zaakceptowaniem naruszenia przez organ art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), poprzez uznanie, iż niemożliwe jest wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów wskazanych przez spółkę w jej wniosku oraz wadliwą interpretację zapisów części szczegółowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z [...] 2003 r. dla działek objętych wnioskiem tj. nr [...] z obrębu [...] gdzie przewidziana jest funkcja UU. Chodzi tu o usługi unikatowe, ale z dopuszczalną zabudową wielorodzinną, co za tym idzie wniosek strony należało uwzględnić, co w konsekwencji stanowiło o bezpodstawnym oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu; 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z naruszeniem przepisów mpzp poprzez uznanie, iż ww. plan nie daje podstaw do wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji leśnej zgodnie z żądaniem skarżącej kasacyjnie, podczas gdy z treści mpzp wynika wprost możliwość wyłączenia z produkcji leśnej albowiem w szczególności poprzez całkowite pominięcie w swoich rozważaniach w części szczegółowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z [...] 2003 r. dla działek objętych wnioskiem, tj. nr [...] z obrębu [...] przewidziana jest funkcja UU. Chodzi tu o usługi unikatowe, ale z dopuszczalną zabudową wielorodzinną. Zaskarżony wyrok zdaje się nie dostrzegać ww. zapisu, na podstawie którego spółka złożyła swój wniosek; 5. niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na nieuprawnione rozstrzygnięcie sprawy, polegające na braku przeprowadzenia kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych organu odwoławczego przyjętych za podstawę zastosowania przepisów prawa materialnego oraz bezkrytycznego przejmowania wszystkich ustaleń faktycznych za organem administracji z pominięciem wniosków dowodowych autora skargi kasacyjnej jak i zapisów części szczegółowej mpzp przy interpretacji wniosku spółki; II. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie wniosku skarżącej kasacyjnie w oparciu o przesłanki faktyczne i prawne do wyłączenia z produkcji leśnej 0,0144 ha, wchodzących w skład działek objętych wnioskiem w oparciu o ustalenia mpzp (odczytywanego łączenie jego zapisów części ogólnej oraz szczegółowej). Skarżący kasacyjnie podmiot wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 14 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Na początku zauważyć należy, że zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zostały zbudowane na zasadzie "zbitki" przepisów (zarzuty 1-3). W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Warunku tego skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w odniesieniu do wskazanych zarzutów nie wypełnia. Ponadto zarzut nr I.2. ma w całości wynikowy charakter, a zarzut I.3. powiązany został z zarzutem odnoszącym się do prawa materialnego. Dlatego też rozważania dotyczące wszystkich zarzutów zostaną ograniczone do istotnych kwestii z nich wynikających. Przede wszystkim zauważyć należy, że aby mogło dojść do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej, w trybie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z chwili wydania decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.; dalej: u.o.g.), grunt taki musi wcześniej zmienić przeznaczenie na cele nieleśne (art. 7 ust. 1 u.o.g.). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, dla terenu objętego planem miejscowym zmiany przeznaczenia dokonuje się w planie miejscowym, w procedurze określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ewentualna zmiana przeznaczenia gruntu leśnego w planie miejscowym wymaga uprzedniej zgody właściwego organu (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.). Bezsporne jest, że w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem o wyłączenie z produkcji leśnej Prezydent Miasta O. nie występował o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów (zob. pismo z 20 listopada 2020 r.). W takiej sytuacji nie mogło więc dojść, i nie doszło, do zmiany przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, gdzie jak wskazuje Sąd I instancji "Zabrania się zabudowy gruntów leśnych z wyjątkiem działek leśnych, które uzyskały zgodę na dopuszczenie zabudowy" (pkt 7 ustaleń w zakresie ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego). W odniesieniu do działek nr [...] nie została wydana zgoda "na dopuszczenie zabudowy". Nie jest też prawdą, że w odniesieniu do przedmiotowych działek zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dopuszczają ustalenia szczegółowe planu miejscowego. Po pierwsze, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, możliwość taką wyklucza już część ogólna planu oraz, co należy dodać, brak zgody właściwego organu w trybie art. 7 ust. 2 u.o.g. W konsekwencji, mimo że dla działek nr [...] ustalenia szczegółowe dopuszczają usługi unikatowe z dopuszczalną zabudową kilkurodzinną, to z zasad tejże zabudowy (ust. 2) wynika, że wciąż istnieje zakaz zabudowy gruntów leśnych (ust. 2 pkt 1 lit. b). Podnieść przy tym należy, że w kwestii poprawności odczytania prawa miejscowego, jakim jest plan, ani organowi, ani Sądowi I instancji, nie jest niezbędna żadna opinia urbanistyczna sporządzona na zlecenie strony postępowania, a dodatkowo dowodu takiego nie mógł przeprowadzić Sąd I instancji, bowiem nie jest to dowód uzupełniający z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dotyczy to tym bardziej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który takiego wniosku dowodowego, zawartego w skardze kasacyjnej, nie mógł dopuścić. Z uwagi na to, że do zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek leśnych na cele nieleśne nie doszło (bez względu na to, z jakiego powodu tak się nie stało, to obowiązujące prawo miejscowe tego nie przewiduje), co wyklucza wyłączenie działek z produkcji leśnej (art. 11 ust. 1 u.o.g.) – kwestionowane w skardze kasacyjnej rozstrzygnięcia nie naruszają prawa. Nie jest przy tym jasne (uzasadnienie skargi kasacyjnej tego nie precyzuje), dlaczego w zarzucie II. opartym na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) mowa jest o braku wyłączenia 0,0144 ha powierzchni, skoro wniosek dotyczył zupełnie innej (większej) powierzchni. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.