I OSK 2081/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 600/21 w sprawie ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 września 2021 r. nr SKO 4201/27/21 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia 15 lipca 2021 r. znak GGM-GM.SP.6124.11.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. oddalił skargę P. sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 16 września 2021 r. nr SKO 4201/27/21 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów rolnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 23 lipca 2020 r. P. sp. z o.o. z/s w W. (dalej: Spółka) zwróciła się do Starosty M. o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów: o pow. 0.00195 ha stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...], obręb S., gmina M., przeznaczonych pod realizację inwestycji celu publicznego. Decyzją z 15 lipca 2021 r. Starosta M. odmówił wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych o pow. 0,00195 ha, klasy ŁIII (łąki), wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w obrębie S., gmina M., znajdujących się w granicach działki nr [...] o pow. ogólnej 1,3316 ha, w tym powierzchnia do wyłączenia 0,00195 ha LIII. W wyniku rozpoznania odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 16 września 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty. Kolegium wskazało, że grunt objęty wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej stanowi grunt rolny, oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem Łlll - łąki III klasy bonitacyjnej. Grunt ten znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustanowiony uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr [...] z 31.05.2016 r. Sporna działka znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem RM4. Zgodnie z § 25 ust. 1 uchwały, tereny oznaczone symbolem RM1 do RM8 ustala się jako tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, hodowlanym i ogrodniczym, dla których obowiązuje przeznaczenie: 1) podstawowe - zabudowa zagrodowa, w rozumieniu przepisów odrębnych, 2) uzupełniające - usługi agroturystyki, obiekty i urządzenia towarzyszące oraz zieleń. Powołując się na przedstawione ustalenia planistyczne dla działki nr [...], Kolegium stwierdziło, że przeznaczenie tej działki na cele rolnicze, w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm. – dalej "u.w.r.u.s.t."), nie stoi w sprzeczności z lokowaniem na tym terenie inwestycji z zakresu łączności publicznej i telekomunikacji, w tym stacji bazowej telefonii komórkowej. Z tego też względu Kolegium uznało, że w analizowanej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy art. 46 ust. 1 i ust. 1 a ustawy. Odnosząc się do drugiego z warunków wprowadzonych w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., tj. braku kolizji planowanej inwestycji z zakazami i ograniczeniami zawartymi w planie, Kolegium uznało, że w analizowanej sprawie nie został on spełniony. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że planowana inwestycja została określona jako "obiekt infrastruktury technicznej". Kwestia lokowania urządzeń infrastruktury technicznej została z kolei uregulowana w § 10 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, zgodnie z którym dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem z wyłączeniem obiektów wymagających konieczności wyłączenia z produkcji rolnej. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja wymaga wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolniczej. Wymóg ten wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm. – dalej: "u.o.g.r.l"). Jednocześnie zdaniem Kolegium, przepis § 10 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego nie narusza przepisów u.w.r.u.s.t. Nie prowadzi on bowiem do wyłączenia możliwości lokowania inwestycji telekomunikacyjnych na całym obszarze tym planem objętym. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Spółka wniosła skargę do WSA we Wrocławiu. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji przyjął, że unormowania zawarte w art. 46 u.w.r.u.s.t. nie dają nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a w ust. 2 tego artykułu wyraźnie wskazano, że lokalizacja takiej inwestycji nie może w szczególności naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Uwzględniając, że regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną terenów przewidzianych w planach miejscowych na cele rolnicze, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie miejscowym, to niewątpliwie takie wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Istotą bowiem wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo Kolegium powołało się na takie właśnie ograniczenia planistyczne. Uchwała, dla objętej wnioskiem działki nr [...], takie ograniczenia wprowadza w § 10 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na całym obszarze objętym planem z wyłączeniem obiektów wymagających wyłączenia z produkcji rolnej. W przypadku objętej wnioskiem działki nr [...] taki wymóg wynika wprost z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Tym samym nie został spełniony drugi warunek przewidziany w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., którym jest brak kolizji planowanej inwestycji z zakazami i ograniczeniami zawartymi w planie. W tym przypadku plan miejscowy wprowadził organicznie w zakresie lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na istotnych z punktu widzenia prowadzenia gospodarki rolnej gruntach rolnych oraz użytkach rolnych klas I, II, IIIa, IIIb (wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego) oraz klas IVa, IVb, V i VI (wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego). Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo przy tym Kolegium zauważyło, że powołana interpretacja postanowień planistycznych nie wyłącza możliwości lokowania inwestycji telekomunikacyjnych na obszarze objętym planem miejscowym. Regulacja planistyczna dopuszcza bowiem lokalizacje takiej infrastruktury na gruntach rolnych, wymagając jedynie, aby nie były to grunty, w przypadku których istnieje konieczność uzyskania wcześniejszej zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Ponadto § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały planistycznej nie ustanawia zakazu lokowania urządzeń infrastruktury technicznej na gruntach, które wymagałyby wyłączenia z produkcji leśnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 46 ust. 1-2 u.w.r.u.s.t. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty M. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności zaś art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty M., podczas gdy decyzja Starosty została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; oraz przepisów art. 46 ust. 1 - 2 u.w.r.u.s.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów planu miejscowego z dnia 31 maja 2016 r. i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja Spółki pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego); II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 3) art. 46 ust. 1 - 2 u.w.r.u.s.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów planu miejscowego z dnia 31 maja 2016 r. i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja Spółki pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 4) § 10 ust 1 pkt 1 planu miejscowego z dnia 31 maja 2016 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że stanowi on przeszkodę dla lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na gruncie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową, w sytuacji, gdy dla wnioskowanej inwestycji wymagane byłoby wyłączenie gruntu z produkcji rolnej; 5) art 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego z 31 maja 2016 r., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja Spółki pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których stanowi art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do sedna zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Istotą niniejszej sprawy jest kwestia dopuszczalności wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej na cele budowy urządzeń telekomunikacyjnych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.). Zgodnie z obecnym brzmieniem art.11 ust.1 wymienionej ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Nie jest zagadnieniem spornym, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem i urządzeniem technicznym. Jej wzniesienie bez wątpienia wyłączy sporny obszar rolny z produkcji rolnej. Przepis art. 11 u.o.g.r.l. nie stanowi o konieczności badania zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia interpretacji zapisów planu miejscowego, czy jego ustalenia dopuszczają na terenie upraw polowych (RP) lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma w granicach tej sprawy żadnego znaczenia (por. wyrok NSA z 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1339/21, wyrok NSA z 26 maja 2020r., sygn. akt II OSK 2984/19, wyrok NSA z 14 października 2020r., sygn. akt II OSK 1516/20). Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest decyzją związaną , a więc proces jej podejmowania winien koncentrować się na spełnieniu ustawowych przesłanek jej wydania, przewidzianych w art. 11 ust.1 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonaniem robót budowlanych, o których mowa w ustawie Prawo budowlane (Dz.U. 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Decyzje wydane w trybie art. 11 ust.1 i 2 u.o.g.r.l. dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. To do kompetencji organu administracji architektoniczno- budowlanej należy badanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, mi.in z ustaleniami planu. Tym niemniej zaznaczenia wymaga, że w przypadku spornej stacji bazowej telefonii komórkowej istotne znaczenie ma uchwalona 7 maja 2010 r. ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2602 ze zm. – dalej u.w.r.u.s.t.), w szczególności jej przepis art. 46 ust. 1, 1a oraz ust. 2. Celem tej ustawy jest wprowadzenie szczególnych regulacji na rzecz rozwoju dostępu do telekomunikacji oraz zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną (uzasadnienie rządowego projektu ustawy). Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Według ustępu 1a nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei zaś zgodnie z ustępem 2 tego przepisu - Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z brzmienia przytoczonych przepisów u.w.r.u.s.t. wynika, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepisy art. 46 ust. 1, 1a oraz ust. 2 u.w.r.u.s.t. określają w istocie reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień obowiązujących już planów miejscowych. Przepisy te mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowane zgodnie z celem ustawy - u.w.r.u.s.t. wyrażonym w jej art. 46. Treść powyższych unormowań nakazuje przyjąć, że w ich świetle regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną. Istotą wprowadzenia tych regulacji było stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie miała na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych, niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy. Z art. 46 ust.1, 1a i 2 u.w.r.u.s.t. wynika uniwersalna zasada interpretacyjna, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie wyklucza lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a także o nakazie niestosowania ograniczeń, wynikających z planu odnoszących się do miejsca posadowienia urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu łączności publicznej. W świetle przedstawionych rozwiązań u.w.r.u.s.t., a także mając na względzie opisane powyżej przesłanki wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej za bezzasadne uznać należało stanowisko, że § 10 ust. 1 planu stanowi przeszkodę do wydania takiej decyzji. Z tego względu nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że prawidłowa była odmowa wydania zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów: o pow. 0.00195 ha stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] , obręb S., gmina M., oparta na stwierdzeniu sprzeczności żądania z § 10 ust. 1 planu. W tym kontekście uprawnione były zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie prawa materialnego, tak w zakresie unormowań wynikających z art. 46 ust. 1, 1a i 2 u.w.r.u.s.t., jak i w odniesieniu do § 10 ust.1 planu poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. W związku z powyższym za zasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Skutkiem zasadnej skargi kasacyjnej należało uchylić wyrok Sądu I instancji, zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, mając na względzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.