I OSK 2182/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1280/21 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr SKO-62- 19 / 21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1280/21 w ten sposób, że numer zaskarżonej decyzji "SKO-62-19/21" zastępuje numerem "SKO-62- 19 / 21"; 2. oddala skargę kasacyjną w całości

Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. II SA/Bd 1280/21 (dalej wyrok II SA/Bd 1280/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 17 sierpnia 2021 r. nr SKO-62-19/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (k. 35, 55-60 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła S.K. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), zaskarżając wyrok II SA/Bd 1280/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia spraw, w szczególności zaniechanie weryfikacji legitymacji podmiotu do złożenia wnioski o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, przez analizę interesu prawnego podmiotu, co skutkowało wszczęciem postępowania na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, jak również niepodjęcie stosownej inicjatywy w przedmiocie zbadania rzeczywistego profilu gleby; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 8, art. 11, art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie okoliczności przesądzających o istnieniu legitymacji czynnej inwestora w zakresie wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej; 3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 23 lutego 2016 r., mimo, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 28 kpa; II. prawa materialnego: 4. art. 11 ust. 1, 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 28 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej należy wywodzić z samego statusu podmiotu jako inwestora, w sytuacji gdy nie wykazał on interesu prawnego, warunkującego legitymację czynną w tym przedmiocie; 5. art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzji w przedmiocie wyłączenia z produkcji użytków rolnych nie wydaje się w odniesieniu do gleb zaliczonych do klasy IVa wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, w sytuacji gdy pierwsza część rzeczonego przepisu "z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego" ma zastosowanie również do klasy IV, IVa, IVb, V. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie (k. 65-68v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24.11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanego naruszenia prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zastosowały wskazany przepis ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanego naruszenia prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach rozważy w pierwszej kolejności, czy kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów materialnych. Udzielenie odpowiedzi twierdzącej na to pytanie oznaczałoby bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 kpa należy wskazać, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego (nie tylko administracyjnego, lecz także prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa - uchwała NSA z: 11.10.1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000/1/6; 28.5.2001 r. OPS 1/01, ONSA 2001/4/146; wyrok NSA z: 11.4.2018 r. II OSK 1007/17; 5.1.2018 r. I OSK 607/16, aprobowane przez Borkowskiego/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 288-293 nb 12-14) - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione (wyroki NSA z 11.5.2005 r. II GSK 52/05; 29.4.2009 r. I OSK 675/08; 25.3.2021 r. I OSK 2580/20). W rozpoznawanej sprawie skarżąca zawarła w dniu 27 stycznia 2012 r. z X. Sp. z o.o. z siedzibą w W. umowę dzierżawy obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie J., gmina W. W wyniku umów cesji z 15 lipca 2014 r. i 23 października 2015 r. dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości stała się Y. Sp z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, k. 3-19 akt administracyjnych). Skarżącą kasacyjnie wywodzi, że spółka jako dzierżawca (umowa cesji praw i obowiązków z 23 października 2015 r. - k. 3-5 akt administracyjnych) nie była uprawniona do złożenia wniosku w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Wg niej postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego. Odnosząc się do tego stanowiska trafnie wskazał Sąd I instancji, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021r., poz. 1326 ze zm. – dalej uogrl) nie regulują kwestii uprawnień do złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Przepis art. 11 ust. 1 uogrl określa zakres przedmiotowy regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymienia te użytki rolne, które ze względu na pochodzenie i klasę gleb, podlegają wyłączeniu z produkcji na mocy władczej woli organu administracji, kształtującej prawa i obowiązki adresata. Art. 11 ust. 5 tej ustawy wskazuje jakie dokumenty musi złożyć osoba ubiegająca się o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2 celem wydobywania torfu. Natomiast art. 12 w ust. 1 uogrl wskazuje na konkretne obowiązki osoby, która uzyskała decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji, w postaci uiszczenia należności i opłat rocznych. Zdaniem Sądu, mimo że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera wyraźnego uregulowania kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, to krąg tych osób nie jest nieograniczony i dowolny. Osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o wyłączenie z produkcji użytków rolnych musi legitymować się interesem prawnym, wynikającym z prawa materialnego lub wywodzącym się ze stosunku cywilnoprawnego. O charakterze strony postępowania nie decyduje bowiem jedynie sama wola osoby zainteresowanej, lecz stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Interes prawny może być wywodzony zarówno z prawa własności, jak i innych praw rzeczowych, ale także ze stosunków obligacyjnych. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z tej ustawy właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą (art. 4 pkt 4 uogrl). Każda więc osoba, która ma prawo do gruntu (niezależnie od źródła tego uprawnienia: ustawa, umowa, orzeczenie sądu, decyzja organu administracji) albo faktycznie nim włada jak właściciel, ma legitymację wynikającą z tej ustawy do żądania wydania jej zezwolenia na rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Osoba ubiegająca się o wydanie decyzji w tym przedmiocie (art. 11 ust. 5 uogrl) czy osoba, która uzyskała już zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 uogrl), jak też właściciel, który rezygnuje z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (art. 12 ust. 2 uogrl), to podmioty, które swój status strony w tym postępowaniu mają osadzony w prawie powszechnie obowiązującym i w granicach tego prawa mogą żądać działania organu. Zarzut naruszenia art. 28 kpa jest zatem niezasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 uogrl. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W myśl art. 11 ust. 1a w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny (art. 11 ust. 1b). Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że organ słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z 23 lutego 2016 r. Grunty wskazane we wniosku, nie wymagały wyłączenia z produkcji rolnej, bowiem z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych wynikało, że są to użytki rolne klasy IVa pochodzenia mineralnego. W konsekwencji nie zachodziła potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie ich z produkcji rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że specyfika orzekania przez organ administracji publicznej w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 kpa, polega na tym, iż organ ten rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r. I OSK 1536/20). Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa nie jest – jako to przedstawiono w skardze kasacyjnej – zarzutem naruszenia przepisów postępowania, ale zarzutem naruszenia prawa materialnego, który został umówiony wcześniej. Naczelny Sąd Administracyjny nadto zauważa, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 ppsa. Tymczasem w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, którego Sąd I Instancji nie stosował. Nie mógł więc naruszyć przepisu, którego nie stosował. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał natomiast, aby doszło do naruszenia zastosowanego przez Sąd I instancji art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa. Za niezasadne należało zatem uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit. c ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kp, tym bardziej, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie został ustalony prawidłowo, wyczerpująco zebrano i zbadano materiał dowodowy w sprawie, a treść kontrolowanej decyzji spełnia przesłanki, o których stanowi art. 107 § 3 kpa, jej uzasadnienie nie jest zbyt skrótowe ani arbitralne, posiada prawidłową podstawę prawną, a nadto jest jasno sformułowanie w związku z czym w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej określonej w art. 8 kpa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 156 § 1 i § 2 w związku z art. 193 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w rubrum wyroku Sądu I instancji.