I OSK 1874/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1085/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 lutego 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-6/2022/KK w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1085/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi M. B. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z 14 lutego 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-6/2022/KK w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 23 grudnia 2021 r. nr IGR-X.7541.12.143.2011.BP (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego , tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097, dalej: "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.") w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. polegającą na przyjęciu przez Sąd, że: - w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela według stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa z 8 lipca 2005 r. nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. to przesłanki z tej ustawy należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu wojny i repatriował się, co skutkowało ustaleniem, że skoro J. B. (właściciel nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieściła się na obecne terytorium RP i zmarła na byłym terytorium RP, to na skutek spadkobrania po nim jego następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.; - jak też błędnym przyjęciu, że z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu wojny, a przed ich pozostawieniem. 2. prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., polegającej na przyjęciu, że zakres podmiotowy art. 1 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy ma zastosowanie również wobec właścicieli pozostawionych na byłych terenach Polski nieruchomości, którzy nie spełnili wymogu przybycia (przesiedlenia) właściciela tych nieruchomości na obecny teren Polski; 3. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez uznanie, że prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom właściciela, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący, reprezentowany przez córkę wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Natomiast w związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15; 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej centralne zagadnienie sporne dotyczy tego, czy prawo do rekompensaty przysługuje byłej właścicielce nieruchomości – a przez to także jej spadkobiercom, tj. Skarżącemu kasacyjnie – w sytuacji gdy nie opuściła byłego terytorium RP, gdyż zmarła w 1944 r. w H. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie organu, prawo do rekompensaty wiązać należy z faktem przesiedlenia się z dawnych terytoriów Rzeczypospolitej Polskiej, a przez to pozostawienia zlokalizowanych tam nieruchomości, w okolicznościach pozostających w związku z wojną. Dla uzyskania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP konieczne jest spełnienie przez właściciela nieruchomości warunku określanego jako warunek repatriacji, przesiedlenia się, a dokładniej – warunku powrotu byłego właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na terytorium w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji uznał, że przesłanka powrotu na terytorium obecnej RP dotyczy osób żyjących, które na skutek niezależnych od nich okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. mogły poddać się procedurom ewakuacyjnym, a po zakończeniu II Wojny Światowej i zmianie granic powrócić na teren przedwojennej RP. J. B. zmarła w 1944 r., a więc jeszcze w czasie działań wojennych i okupacji wschodnich terenów II RP przez wojska sowieckie oraz przed uruchomieniem I fali repatriacji obywateli polskich z lat 1944-1946. Jednak jej dzieci i mąż przeżyły i mocą postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] o stwierdzeniu nabycia spadku nabyły po niej spadek w dacie jego otwarcia tj. 4 listopada 1944 r. W tej sytuacji za właścicieli nieruchomości należy uznać jej męża J. B., oraz jej dzieci, tj. M. B., T. S., W. C., S. G. oraz C. B. Błędnie zatem, zdaniem Sądu I instancji, przyjęły organy orzekające w administracyjnym toku instancji, że wniosek Skarżącego z 18 grudnia 2008 r. o przyznanie prawa do rekompensaty dotyczył nieruchomości pozostawionej przez J. B. gdy tymczasem wniosek ten dotyczy nieruchomości pozostawionej przez M. B. Zauważyć trzeba w związku z zarzutami środka odwoławczego, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. dokonanego na podstawie tzw. umów republikańskich oraz umowy z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem ZSRR, zwanego dalej "prawem do rekompensaty". W oparciu zaś ust. 1a tego artykułu, prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r. Natomiast treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że przepisy ust. 1 stosuje się również do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskie. Z kolei w art. 2 ustawy zabużańskiej wymienione są przesłanki, jakie podmiot określony w art. 1 musi spełnić, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Zgodnie z jego treścią, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie. Innych wymogów przepisy (normy) analizowanej ustawy nie przewidują. W art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej mowa jest o osobach, które zmuszone były opuścić byłe terytorium RP, czyli prawo do rekompensaty powiązane jest z koniecznością opuszczenia byłego terytorium a nie z powrotem na obecne. Jak z powyższego zatem wynika, przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., nie wymagają spełnienia warunku, aby osoby, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej, musiały (by uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty) repatriować się na teren obecnego Państwa Polskiego (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2154/21; 22 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1429/20; 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 310/21; 11 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 704/21; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 592/22; 4 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 2040/21 i przywoływane tam orzecznictwo. Por. P. Przybysz, Usuwanie skutków prawnych aktów nacjonalizacji wydanych po II wojnie światowej a Europejska Konwencja Praw Człowieka, [w:] Europejska Konwencja Praw Człowieka w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych. Redakcja Naukowa K. Wojtyczek, Warszawa 2025, s. 141–142). W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmówiły przyznania prawa do rekompensaty spadkobiercy osoby (J. B.), która była współwłaścicielem mienia i która zmarła w trakcie II wojny światowej, co w sposób oczywisty wyłączało możliwość jej powrotu. Ustawa zabużańska nie wprowadza – jak wiadomo – wymogu, by prawo do rekompensaty przysługiwało wyłącznie podmiotowi będącemu właścicielem mienia na 1 września 1939 r. A zatem prawo to przysługuje osobie będącej właścicielem mienia na dzień opuszczania byłego terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, przysługuje zatem spadkobiercom osoby, która była tym właścicielem w 1939 r. i zmarła w trakcie wojny (zob. przywoływane wyżej orzecznictwo; por. L. Garlicki, Wolności i prawa jednostki w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Bilans pięciu lat, [w:] Pięć Lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały z konferencji na Zamku Królewskim w Warszawie 17 października 2002, Warszawa 2002, s. 78–79; M. Wolanin, Konstytucyjna ochrona dziedziczenia formą ochrony własności – normatywne i judykacyjne studium przypadków, [w:] Europejska Konwencja Praw Człowieka w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych. Redakcja Naukowa K. Wojtyczek, Warszawa 2025, s. 251–262). W realiach sprawy skoro była właścicielka (współwłaścicielka) nieruchomości położonej w miejscowości H. zmarła 4 listopada 1944 r., to repatriantami, którzy pozostawili nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, byli jej (J. B.) spadkobiercy. Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż właścicielami pozostawionych przez J. B., nieruchomości na skutek nabycia w drodze dziedziczenia z dniem otwarcia spadku (4 listopada 1944 r) byli J. B., oraz M. B., T. S., W. C., S. G. oraz C. B. w stosownym udziale wynikającym z postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie zagadnień prawnych do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłanką do takiego przedstawienia jest pojawienie się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmujące taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręczałoby znaczne trudności i wymagało przedstawienia sprawy składowi poszerzonemu. Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi zatem do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Nie mógł zasługiwać na uwzględnienie wniosek Skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Skarżący, bez udziału profesjonalnego pełnomocnika, zaś zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (źródło CBOSA), przepisy art. 204 p.p.s.a. i art. 205 § 2 – 4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną właśnie przez profesjonalnego pełnomocnika.