I OSK 1837/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1426/22 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 czerwca 2022 r., znak SKO-NP-4115-184/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1426/22, oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 czerwca 2022 r., znak SKO-NP-4115-184/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż w przypadku skarżącego nie został spełniony, wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunek występowania bezpośredniego związku przyczynowo- skutkowego między sprawowaniem opieki, a rezygnacją z pracy opiekuna. Dlatego uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. O. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. 17 ust. 1 pkt 4 ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 t. j. - dalej "u.ś.r.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia podjęcia przez niego zatrudnienia; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p. p. s. a. zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż skarżący od 9 lat pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką; 2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; 2. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a.; 3. Zasądzenie na rzecz skarżącemu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Powyższa uwaga jest niezbędna, ponieważ z dniem 1 stycznia 2024 r. stan normatywny stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji uległ zmianie w następstwie wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023, pos. 1429) która zmieniła brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz uchyliła art. 17 ust. 1a u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Możliwe natomiast stało się ubieganie się przez osobę niepełnosprawną o przyznanie tego świadczenia na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym. Zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na obrazie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania – tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Ze względu natomiast na istotę sporu, determinowaną powyższymi zarzutami, celowym jest w pierwszej kolejności odniesienie się do kwestii materialnoprawnych. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad niepełnosprawną matką. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić w tym miejscu należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W istocie, treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności, czy też orzeczenia zbliżonego, nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę), a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych niniejszej sprawy wynika, że 12 stycznia 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący oświadczył zarazem, że nie podejmuje zatrudnienia właśnie z uwagi na sprawowanie tej opieki. We wniosku załączono odpis uzyskanego przez matkę orzeczenia o jej niepełnosprawności w stopniu znacznym. Z dokumentu tego wynika, że niepełnosprawność matki skarżącego uwarunkowana jest dysfunkcją narządu ruchu (symbol niepełnosprawności 05-R) oraz chorobami układu oddechowego i krążenia (symbol niepełnosprawności 07-S). W ramach świadczonej pomocy skarżący wykonuje względem matki takie czynności jak: kąpiel, obcinanie paznokci, moczenie nóg, w przypadku złego samopoczucia prowadzenie do toalety i podmywanie, w złym samopoczuciu pomoc w przygotowaniu ubrań i ubieraniu, mierzenie ciśnienia 1 raz dziennie, mierzenie poziomu cukru, podanie insuliny i leków 1 lub 2 razy dziennie, przygotowanie i podawanie posiłków 3-5 razy dziennie, według potrzeb wizyty lekarskie, sprzątanie, pranie, prasowanie, załatwianie spraw urzędowych, masaże, oklepywanie, opłacanie rachunków 1-2 razy w miesiącu, robienie zakupów, realizacja recept codziennie, wyjścia na spacery codziennie/gdy zdrowie na to pozwala. Skarżący zaznaczył, że z powodu problemów kardiologicznych mama nie może wykonywać jakichkolwiek czynności. Zwrócono uwagę także na okoliczność posiadania córki przez niepełnosprawną. W ocenie składu orzekającego, rację ma Sąd I instancji twierdząc, iż - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - przedstawiony przez skarżącego zakres czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad matka nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Zakres tych czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. Stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącego nie kwalifikuje jej jako osoby obłożnie chorej. Niepełnosprawna nie jest leżąca, ani pampersowana, a z akt sprawy nie wynika, aby wymagała ona karmienia zapewnianego przez inne osoby (opiekuna). Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (organizowanie wizyt lekarskich, czy pomoc w ubieraniu się) są w tym przypadku czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Matka skarżącego nie jest bowiem osobą całkowicie unieruchomioną, zaś wiele czynności np. jest zdolna do poruszania się, chodzi na spacery, jest osobą kontaktową. W konsekwencji prawidłowe jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie istnieje bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnieniem a sprawowaną przez niego opieką nad matka – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za bezzasadny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego należy zwrócić uwagę, że kluczowy w niniejszej sprawie był związek przyczynowy pomiędzy brakiem rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego w związku z opieką nad matka. Na stronie 7 uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał "jedynie uzupełniająco" na okoliczność posiadania siostry przez skarżącego, na której też ciąży obowiązek alimentacyjny, jednak co wymaga podkreślenia, ta okoliczność nie miała wpływu na brak przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego zarzut ten należało także uznać za bezzasadny. Powyższe wywody przekładają się w sposób oczywisty na negatywną ocenę zarzutów procesowych przy pomocy których skarżący kwestionował dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście badania przez Kolegium przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był bowiem wystarczający do wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego. Dlatego zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. należało uznać za bezzasadny. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w z askarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.