III SA/Kr 1426/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 czerwca 2022 r., znak SKO-NP-4115-184/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Przedmiotem skargi A. O. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 29 czerwca 2022 r. (znak SKO-NP-4115-184/22) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 17 marca 2022 r. (znak DŚR. 5231.184.SP.03.2022) o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Wnioskiem z 12 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką oświadczając zarazem, że nie podejmuje zatrudnienia właśnie z uwagi na sprawowanie tej opieki. Do wniosku załączył odpis uzyskanego przez matkę orzeczenia o jej niepełnosprawności w stopniu znacznym. Z dokumentu tego wynika, że niepełnosprawność matki skarżącego uwarunkowana jest dysfunkcją narządu ruchu (symbol niepełnosprawności 05-R) oraz chorobami układu oddechowego i krążenia (symbol niepełnosprawności 07-S). Skarżący wskazał, że w ramach opieki wykonuje względem matki takie czynności jak: kąpiel, obcinanie paznokci, moczenie nóg, w przypadku złego samopoczucia prowadzenie do toalety i podmywanie, w złym samopoczuciu pomoc w przygotowaniu ubrań i ubieraniu, mierzenie ciśnienia 1 raz dziennie, mierzenie poziomu cukru, podanie insuliny i leków 1 lub 2 razy dziennie, przygotowanie i podawanie posiłków 3-5 razy dziennie, według potrzeb wizyty lekarskie, sprzątanie, pranie, prasowanie, załatwianie spraw urzędowych, masaże, oklepywanie, opłacanie rachunków 1-2 razy w miesiącu, robienie zakupów, realizacja recept codziennie, wyjścia na spacery codziennie/gdy zdrowie na to pozwala. Skarżący zaznaczył, że z powodu problemów kardiologicznych mama nie może wykonywać jakichkolwiek czynności. Wskazał ponadto, że niepełnosprawna posiada jeszcze córkę, która zamieszkuje w innej miejscowości i pracuje. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ I instancji decyzją z 17 marca 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Przytoczył ustalenia wywiadu, z którego wynika, że matka skarżącego prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się ze świadczeń ZUS, porusza się o lasce. Podczas wywiadu niepełnosprawna oświadczyła, że jej syn sprawuje stałą, regularną pomoc przez około 8 godzin codziennie, a wielokrotnie zostaje u niej także na całą noc. Wedle oświadczenia, skarżący załatwia sprawy urzędowe, reguluje opłaty, robi zakupy, zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa domowego, sprząta, robi pranie, załatwia recepty, przygotowuje i dawkuje leki, pomaga w ubieraniu, kąpaniu, wychodzi do lekarza, pomaga poruszać się, podaje przygotowane posiłki. Organ ustalił również, że decyzją z 14 lipca 2014 r. skarżącemu został przyznany bezterminowo zasiłek dla opiekuna. Organ wskazał, że skarżący spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 poz. 111 ze zm.; dalej: ustawa), jednak powodem odmowy przyznania świadczenia był brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b, bowiem niepełnosprawność jego matki powstała później niż do 18 lub 25 roku życia, tj. istnieje ona od 53 roku życia. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy. 3. Decyzją z 29 czerwca 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium stanęło na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Zaznaczyło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Kolejno organ odwoławczy odniósł się do innych przesłanek przyznania świadczenia. Wskazał, że zakres opieki ustalony na podstawie wywiadu środowiskowego jest tożsamy z czynnościami wymienionymi przez skarżącego. Pokreślił, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością permanentnej opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem organu, czynności takie jak pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, podanie leków, przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującego. Opisane wyżej czynności to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. W ocenie Kolegium, wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez odwołującego nad niepełnosprawną matka, która mieszka sama, jest osobą kontaktową, nie wymaga ciągłego nadzoru, zatem jest w stanie pozostać sama przez część dnia bez opieki, jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ zwrócił również uwagę, że oprócz skarżącego, w równym stopniu zobowiązaną do alimentacji matki - jest jeszcze jego siostra, a fakt zamieszkiwania w innej miejscowości i pracy zarobkowej, nie są okolicznościami, które anulowałyby obowiązek alimentacyjny. Ten ostatni może ponadto być realizowany nie przez osobiste starania, lecz łożenie środków finansowych. Kolegium dodało, że istnieje możliwość uzyskania pomocy w opiece nad matką także przez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej Państwa. 4. W skardze na opisaną wyżej decyzję Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: – art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; – art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez pozostałe dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Skarżący podkreślił, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie. Zdaniem skarżącego, jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. 5. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa – zgodnie z wnioskiem skarżącego – została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Skarga więc, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Przepis ten mówi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Uznać więc należy, że pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, por. też wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22). Zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy zakres opieki, jaką skarżący świadczy niepełnosprawnej w znacznym stopniu matce jest tego rodzaju, że całkowicie wyklucza jego aktywność zawodową. Kwestią sporną było też to, czy okoliczność, że poza skarżącym są jeszcze inne osoby zobowiązane do alimentacji jego matki, rzutuje na oceny dotyczące spełnienia przez skarżącego normatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, prawidłowo wywiodło w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, że stwierdzony w postępowaniu zakres opieki świadczonej przez skarżącego względem matki, nie jest tego rodzaju, aby całkowicie wykluczał potrzebę rezygnacji z aktywności zawodowej. W realiach kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że zgormadzony materiał dowodowy wskazuje, iż stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącego nie kwalifikuje jej jako osoby obłożnie chorej. Niepełnosprawna nie jest leżąca, ani pampersowana, a z akt sprawy nie wynika, aby wymagała ona karmienia zapewnianego przez inne osoby (opiekuna). Nadto – jak ustalono, przy pomocy laski – jest zdolna do poruszania się, chodzi na spacery, jest osobą kontaktową, zdolną do złożenia obszernego i szczegółowego oświadczenia (k. 11 i 12 akt administracyjnych). Potwierdzeniem faktu, że niepełnosprawna jest w stanie egzystować przynajmniej przez część dnia bez opieki świadczonej przez inne osoby, jest niebudząca w sprawie wątpliwości okoliczność, że prowadzi ona samodzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe. W sprawie ustalono bowiem, że skarżący z matką nie mieszka, lecz ma do niepełnosprawnej dojeżdżać z miejsca swojego zamieszkania. Z uwagi na stwierdzone wyżej okoliczności, co do stanu zdrowia matki skarżącego (poruszanie się o własnych siłach, wychodzenie na spacery, samodzielne zamieszkiwanie) – jako gołosłowne ocenić należało te twierdzenia skarżącego, z których wynikało, iż niepełnosprawna "nie może wykonywać jakichkolwiek czynności". Sąd podzielił zatem ocenę stanu zdrowia niepełnosprawnej dokonaną przez Kolegium, słusznie niekwalifikującą tej osoby, jako obłożnie chorej. W toku postępowania skarżący podawał przy tym, że zostaje na noc u matki. Powyższemu twierdzeniu nie towarzyszyła jednak nawet próba wykazania tego, że stan zdrowia matki, uzasadnia w ogóle taką potrzebę i w jakich okolicznościach (sytuacjach) zdrowotnych, może się to aktualizować. Twierdzenia w tym względzie także uznać należało za nieudowodnione. Mając zaś na względnie stwierdzony w toku postępowania stan zdrowia niepełnosprawnej należało uznać, że czynności opiekuńcze realizowane przez skarżącego względem matki, nie mogły zostać ocenione jako na tyle absorbujące, aby musiały być czynione przez osobę, która w tym celu całkowicie zrezygnować musi z pracy. Takie czynności bowiem, jak pomoc przy zachowaniu higieny osobistej, organizowanie wizyt lekarskich, czy pomoc w ubieraniu się, nie mogą być ocenione jako na tyle angażujące opiekuna, aby wykluczały zupełnie jego aktywność zawodową. Podzielić należy pogląd wypowiedziany przez WSA w Krakowie w wyroku z 5.12.2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 918/22), w świetle którego: przygotowanie posiłków, ich podanie, podanie leków, czynności higieniczne, a tym bardziej czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego - mogą być realizowane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu, a znaczna część tej aktywności może mieć miejsce - także w dni wolne od pracy (pranie, prasowanie, porządki). Co więcej, sam skarżący przyznaje, że część z wymienionych wyżej czynności, jak np. pomoc w toalecie, czy przygotowywanie ubrań i pomoc matce w ubieraniu, nie jest wykonywana codziennie, a jedynie w przypadku "złego samopoczucia niepełnosprawnej". Deklarowana przez skarżącego intensywność świadczonej matce pomocy i jej zakres, są o tyle wątpliwe, że skarżący – co wyżej już wskazano - z matką nawet nie mieszka. Nie sposób także przypisać decydującego znaczenia dla rezygnacji z pracy zawodowej podanym przez skarżącego okolicznościom dotyczącym konieczności pomiaru ciśnienia, czy cukru we krwi, a także wykonywaniu masaży, obcinania paznokci, moczenia nóg, czy oklepywań. Według oświadczenia skarżącego czynności te wykonuje on 1 lub 2 razy dziennie (z pominięciem obcinania paznokci), a zatem częstotliwość ich, nie jest tego rodzaju, aby nie można ich było wykonywać przed, czy po pracy, zaś w przypadku ostatnich z wymienionych czynności (masaże, oklepywania), skarżący sam przyznał, że wykonywane są one jedynie "wg potrzeb", co zakłada w sobie jeszcze mniejszą ich częstotliwość, niż wyżej wskazana. Reasumując, stwierdzony w sprawie stan zdrowia matki skarżącego i związany z tym zakres świadczonej opieki, nakazywały przyjąć, że czynnościom opiekuńczym realizowanym względem tej osoby, nie można było przypisać takiej skali, zakresu i intensywności, która wymagałaby ze strony opiekuna, całkowitej rezygnacji (niepodejmowania) jakiejkolwiek pracy (zatrudnienia). Charakter tej opieki i zakres potrzeb niepełnosprawnej uwarunkowany przedstawionym wyżej stanem zdrowia wskazują, że czynności jakich osoba ta wymaga, mogą być z powodzeniem realizowane zarówno przed rozpoczęciem pracy, jak też i po jej zakończeniu. Brak było więc podstaw by uznawać, że opieka skarżącego nad matką uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w ograniczonym choćby zakresie, a powyższe stwierdzenie uzasadniało trafność przyjętego przez SKO w Nowym Sączu kierunku załatwienia tej sprawy. W związku z powyższym, jedynie tylko uzupełniająco, gdyż nie miało to decydującego znaczenia dla sprawy dodać wypada, że organ odwoławczy trafnie też dostrzegł, że niepełnosprawna posiada dwoje dzieci, na których w równym stopniu ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem rodzica (art. 129 § 1 K.r.o.). Uczynienie zadość obowiązkowi alimentacyjnemu poprzez zapewnienie niepełnosprawnej w znacznym stopniu matce - stosownej opieki i pomocy, niewątpliwie przybrać może także postać finansową, tj. przeznaczania części swoich dochodów na pokrycie koniecznych w tym względzie wydatków (por. szersze w tym względzie rozważania – wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22). Może to polegać też np. na skorzystaniu z usług opiekuńczych zapewnianych przez organ pomocy społecznej lub pieniężnego wynagrodzenia tego spośród rodzeństwa zobowiązanego do opieki, które przejmuje na siebie znaczną część obowiązków względem niepełnosprawnego rodzica. Zasadna, w ocenie Sądu jest uwaga, że podejmowanie pracy zawodowej czy pobyt poza miejscowością zamieszkania niepełnosprawnej matki nie mogą być postrzegane jako zwolnienie dzieci z obowiązku alimentacyjnego i przerzucenie tego obowiązku na inne osoby. Wedle oświadczenia skarżącego, córka niepełnosprawnej matki jest osobą pracującą, zamieszkuje około 6 km od matki. W skardze przyznano, że córka nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (s. 2), a z akt sprawy nie wyłaniają się inne obiektywne okoliczności uniemożliwiające wypełnianie obowiązku alimentacyjnego przez tę osobę (np. przewlekła choroba, przebywanie w zakładzie karnym). Tak więc w realiach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w przypadku skarżącego nie został spełniony, wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy warunek występowania bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaniem opieki, a rezygnacją z pracy opiekuna. Uznać należało, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Końcowo zaakcentować trzeba, że trafnie także Kolegium Odwoławcze zweryfikowało w wydanej decyzji błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przedstawione wyżej rozważania stanowią jednocześnie ustosunkowanie się do zarzutów skargi, które zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 17 ust. 1 a) u.ś.r. nie prezentowały bliższego związku z realiami kontrolowanej sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i szczegółowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwolił na poprawne ustalenie istotnych okoliczności sprawy, w tym stanu zdrowia skarżącej i zakresu niezbędnej opieki. Poczynione ustalenia znalazły przy tym odzwierciedlenie w poprawnie zastosowanej normie prawnej i właściwie sporządzonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.