I OSK 1780/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 223/24 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 29 grudnia 2023 r. znak: SKO.II.41/1486/ŚR/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 223/24 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: SKO.II.41/1486/ŚR/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez błędne uznanie, że pobieranie przez wnoszącą skargę kasacyjną renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym bratem B. B.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że wnosząca skargę kasacyjną nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że siostra niepełnosprawnego B. B. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez "niego" zatrudnienia. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie uznał, że jest ona zobligowana do zawieszenia pobieranej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, aby móc pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wnosząca skargę kasacyjną, jako osoba chcąca sprawować opiekę nad bratem i wnioskująca z tego powodu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia, legitymuje się ustalonym prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, osoba, w stosunku do której orzeczona została częściowa niezdolność do pracy, cały czas obiektywnie pozostaje zdolna do podjęcia zatrudnienia, choć w niepełnym zakresie. Podejmując się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, może tym samym pozbawić się potencjalnej możliwości zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Zatem, brak jest podstaw prawnych do wykluczenia z możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego osób w stosunku do których została orzeczona częściowa niezdolność do pracy i które legitymują się z tego tytułu prawem do renty. Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę na treść art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i zaznaczyła, że w jej ocenie, organ dokonał błędnej, ale przed wszystkim dowolnej oceny zebranego materiału w kwestii "czasookresu opieki", której wymaga niepełnosprawny podopieczny oraz możliwości podjęcia przez nią pracy zawodowej. Jak wyjaśniła wnosząca skargę kasacyjną, w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o niepełnosprawności B. B. z którego wynika, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby z powodu niedorozwoju umysłowego. Dokument ten jest dokumentem urzędowym wydanym przez lekarza orzecznika, który posiadając fachową wiedzę uznał niezdolność do samodzielnej egzystencji B. B. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła następnie, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Oznacza to, że stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, z zakresu obowiązków ustalonych w niniejszej sprawie podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ nie wynika, aby możliwe było pogodzenie z pracą zawodową opieki nad bratem, wymagającym nadzoru, sporządzania posiłków, robienia zakupów, pomocy przy ubieraniu się, przy higienie osobistej oraz całodobowej dyspozycji. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że w sprawie został naruszony również art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędne uznanie przez organy a następnie Sąd I instancji, że wnosząca skargę kasacyjną nie musi sprawować stałej opieki nad bratem, co umożliwia jej podjęcie pracy zawodowej. Konsekwencją błędnych ustaleń faktycznych i błędnej oceny materiału dowodowego było bez wątpienia błędne ustalenie, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia podstawowych przesłanek ustawowych, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, z akt sprawy bezspornie wynika, że jednostka orzecznicza orzekła o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji przez osobę z niepełnosprawnością. Natomiast, z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną należycie opiekuje się bratem, który z powodu swojej niepełnosprawności umysłowej potrzebuje wsparcia. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, niezasadne jest stanowisko Sądu jak również organów I i II instancji, wyrażone w kwestii niespełnienia przez nią określonej w art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na charakter, częstotliwość czy też czasochłonność czynności podejmowanych w ramach opieki sprawowanej nad bratem z punktu widzenia oceny możliwości podjęcia zatrudnienia. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że jak stwierdzono, opisanych przez nią czynności nie można uznać za czynności związane z opieką strony nad niepełnosprawnym w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tymczasem, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy wnioskodawca sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to jest czy podejmuje czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne umożliwiające lub też ułatwiające zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych przez osobę, która legitymuje się m.in. orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie nie zakwestionowano, że wnosząca skargę kasacyjną podejmuje takie czynności wobec brata. W rozpoznawanej sprawie okoliczność, że brat wnoszącej skargę kasacyjną nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, który w stosownym orzeczeniu wyraził swoje stanowisko, uznając brak możliwości samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Wnosząca skargę kasacyjną przyznała, że niektóre czynności z natury rzeczy są czynnościami bardziej lub mniej absorbującymi i czasochłonnymi, dotyczą spraw życiowych nawet całej rodziny i są konieczne do wykonania bez względu na fakt, czy odnoszą się do osoby niepełnosprawnej czy też osoby "pełnosprawnej". Jednocześnie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie można z tego powodu pomniejszać, czy odmawiać sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością, tym bardziej w sytuacji, w której ta osoba ma niewątpliwie problemy z samodzielnym załatwieniem podstawowych życiowych potrzeb. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywania opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę. Ma to być opieka stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności osoby która jej wymaga, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, organy z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznały, że skoro od 26 lat jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to nie spełnia ona przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ brak jest związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad bratem. Jednakże, jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, jedną z przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego obowiązku alimentacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zatem, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Organ administracji ma zatem obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą z niepełnosprawnością. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, zagadnienie to jest w niniejszej sprawie okolicznością podstawową, ponieważ organ wywodzi brak spełnienia przesłanek ustalonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z braku bezpośredniego związku pomiędzy utratą bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną a koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba wnioskująca o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z podjęcia zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Nie można również podważać prawa do uzyskania świadczenia w sytuacji, gdy strona wnioskująca nie podejmowała wcześniej aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak podstawą rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest konieczność opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, że przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka zdolna jest do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21). Z tego względu, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, należy uznać, że w sprawie dokonano błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i niesłusznie uznano brak spełnienia po stronie wnoszącej skargę kasacyjną przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem treści żądania skarżącej. Otóż A. A. we wniosku z 31 sierpnia 2023 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem – B. B., legitymującym się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr 5 w [...], Nr akt 60202 z 22 kwietnia 1996 r., zaliczającym B. B. do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia na stałe. Prezydent Miasta [...] decyzją z 16 października 2023 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej "u.ś.r.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 29 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ podzielił ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i uznał, że zasadna była odmowa z powodu braku zaprzestania przez wnioskodawczynię prowadzenia gospodarstwa rolnego, pomimo złożenia przez nią oświadczenia, że z dniem 23 sierpnia 2023 r. zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego, oraz z powodu zakresu i rozmiaru sprawowanej opieki umożliwiającej stronie podjęcie pracy chociaż w ograniczonym zakresie, a zatem braku przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a faktyczną przyczyną rezygnacją z zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę A. A. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie brak jest związku-przyczynowo skutkowego pomiędzy koniecznością opieki nad bratem a rezygnacją przez skarżącą z prowadzenia gospodarstwa bądź pracy w gospodarstwie lub innej aktywności zawodowej, a w rezultacie organy administracji ostatecznie słusznie odmówiły skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie jest sporne, że wnioskodawczyni jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznaną na stałe, którą pobiera od 1 lipca 1997 r. Strona jest współwłaścicielem, gospodarstwa rolnego o pow. 2,2254 ha i jak oświadczyła, zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 23 sierpnia 2023 r. w celu sprawowania opieki nad bratem. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie wyłącznie prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. W istocie, prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1858/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej. Stwierdzenie bowiem częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., powołanym przez stronę i Sąd I instancji, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (OTK-A 2019/36), wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Trybunał dostrzegł również, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Trybunał podkreślił przy tym, że sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Przy czym w niniejszej sprawie z akt wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r,. jest wadliwa. Organ wskazał bowiem, że wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Wskazano, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż ustawodawca, posługując się zwrotem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki", wymaga aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby uprawnione do omawianego świadczenia pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Powodem wydania decyzji odmownej, będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, nie była więc okoliczność ustalonego prawa skarżącej do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., należało uznać za gołosłowny. Kolejno należy odnieść się do sposobu sformułowania pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Podane w osnowie skargi kasacyjnej dwa zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – jeden powiązany z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a drugi z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. – zostały uzasadnione tożsamą argumentacją odnoszącą się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do zakresu opieki umożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto w obu zarzutach wskazano te same przepisy art. 17 ust. 1 u.ś.r., a różnica polegająca na wymienieniu w jednym z zarzutów dodatkowo art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie została uzasadniona. Sposób sformułowania tych zarzutów nie jest więc poprawny. Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 89/23). Należy zauważyć jeszcze, że budując zarzut kasacyjny naruszenia konkretnego przepisu prawa należy wskazać, czy naruszenie to ma miejsce ze względu na błąd w interpretacji, czy ze względu na błąd subsumpcji, czy też ze względu na oba błędy (wadliwa interpretacja może rodzić błąd subsumpcji), przy czym nie jest prawidłowe wskazanie na oba naruszenia w sposób alternatywny, gdyż w takiej sytuacji następuje przeniesienie obowiązku konkretyzacji zarzutu w tym zakresie na Sąd II instancji (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3352/19). Zarzuty skonstruowane w sposób przyjęty w niniejszej skardze kasacyjnej każą jedynie domyślać się, że zarzucane naruszenie należy odnieść do art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracyjnych, że w przypadku skarżącej nie zaistniała przesłanka związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia. W tym kontekście koniecznej jest zwrócenie uwagi, że w ocenie Sądu I instancji, brak związku-przyczynowo skutkowego pomiędzy koniecznością opieki nad bratem a rezygnacją przez skarżącą z prowadzenia gospodarstwa bądź pracy w gospodarstwie lub innej aktywności zawodowej wynika z braku realizacji warunku rezygnacji z aktywności zawodowej, w tym przypadku z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji wskazał bowiem, że wprawdzie dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r. jest oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i takie oświadczenie skarżąca złożyła 23 sierpnia 2023 r., jednak nie oznacza to, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 30 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1273/20). Sąd I instancji przyjął przy tym za udowodnioną okoliczność, że skarżąca figuruje w ewidencji producentów rolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) pod numerem identyfikacyjnym [...] (decyzja Kierownika Biura ARiMR z dnia 13.06.2023 r., Nr 0048-00000046787/23). Odnośnie do tego, Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd orzecznictwa, iż dopóki rolnik figuruje w ewidencji krajowych producentów rolnych, dopóty nie można stwierdzić, że zaprzestał on prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Wpis do ewidencji oznacza bowiem stałą gotowość do ubiegania się o płatności bezpośrednie, które może uzyskać rolnik prowadzący gospodarstwo rolne. Zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, w tym zaprzestanie składania wniosków o dopłaty unijne. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego. Figurowanie w ewidencji producentów rolnych jest więc jednym z elementów koniecznych do przyjęcia, że mamy do czynienia z rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne (za: wyrok WSA w Kielcach z 30 maja 2023 r. II SA/Ke 260/23). Powyższy sposób rozumienia przesłanki "zaprzestania prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego", określonej w art. 17b ust. 2 u.ś.r., i przyjętych przez Sąd I instancji wskazanych wyżej okoliczności nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany. Przechodząc więc do oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął, że "powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być rozumiana jako opieka całodobowa. Jednak dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Jak wskazał NSA w wyroku z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 u.s.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym. Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy.". Z zacytowanego fragmentu uzasadnienia nie wynika, że Sąd I instancji dokonał wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sposób sprzeczny ze sposobem rozumienia przedstawionym w skardze kasacyjnej. Nie można wywieść z dokonanej przez Sąd I instancji wykładni takiego sposobu rozumienia normy prawnej o związku przyczynowym, który zakładałby konieczność odnoszenia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia nie do sytuacji obecnej opiekuna, a do sytuacji przeszłej, gdy mogło dojść do rezygnacji z zatrudnienia z innych przyczyn niż sprawowanie opieki (korelacja czasowa), a także który zakładałby posiadanie przez organy kompetentne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wiadomości specjalnych, które pozwalałby oceniać zakres niezbędnej opieki niezależnie od orzeczenia o niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., określający warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, formułuje zatem wobec organu administracji przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązek ustalenia, w ramach wykazania związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest bowiem jednoznaczne z faktycznym sprawowaniem nad osobą, której orzeczenie dotyczy, opieki w takim wymiarze, że opiekun zmuszony jest każdorazowo do rezygnacji z pracy lub jej niepodejmowania. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle - zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. - dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędny jest bezpośredni i ścisły związek pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana zakresem sprawowanej opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Tak, jak zasadnie podniósł autor skargi kasacyjnej, kwalifikacja niepełnosprawności i konieczność objęcia opieką osoby niepełnosprawnej pozostaje poza kompetencjami organu oraz sądu administracyjnego, to jednak organ pomocowy ma prawo i zobowiązany jest badać zakres świadczonej opieki i ocenić, czy zakres ten jest nie do pogodzenia z zatrudnieniem. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem zarezerwowane wyłącznie dla takich przypadków, gdzie zakres sprawowanej opieki uniemożliwia zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej. Innymi słowy, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 566/23). W tym zakresie, tj. konieczności wykazywania zakresu sprawowanej opieki, należało uznać za prawidłową wykładnię Sądu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przyjął, że dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj lub ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Stanowisko to koresponduje z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, że świadczenie to nie może być więc traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16). Nie została więc podważona wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyjęty zaś w zaskarżonym wyroku sposób rozumienia ww. normy prawnej jest tożsamy z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie, a także ze sposobem rozumienia prezentowanym w skardze kasacyjnej. Mając natomiast na uwadze argumentację podaną na poparcie zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zauważyć, że skarżąca usiłuje w ten sposób zwalczać sferę ustaleń faktycznych odnoszącą się do zakresu sprawowanej przez nią opieki nad bratem. W ocenie Sądu I instancji bowiem, zakres czynności, które skarżąca wykonuje, opiekując się bratem, nie jest na tyle intensywny i absorbujący, by stanowił obiektywną przeszkodę do kontynuowania pracy w gospodarstwie rolnym. Sad przyjął, że brat skarżącej jest osobą sprawną fizycznie, samodzielnie porusza się, spożywa posiłki i wykonuje czynności higieniczne oraz samoobsługowe. Skarżąca sprawuje wobec niego opiekę, przygotowując posiłki, sprzątając, piorąc, załatwiając sprawy urzędowe i wizyty lekarskie. Ponadto przypomina bratu o kąpieli i położeniu się spać, przygotowuje ubrania, mierzy ciśnienie, dawkuje lekarstwa, wychodzi na spacery. Zdaniem Sądu – biorąc pod uwagę opisane czynności wykonywane w ramach opieki nad niepełnosprawnym – możliwe jest jej pogodzenie z pracą w gospodarstwie, bądź podjęcie innej jakiejkolwiek aktywności zawodowej w niepełnym wymiarze czasu pracy. Większość wykonywanych czynności stanowi bowiem zwykłe czynności życia codziennego, które wynikają również ze wspólnego zamieszkiwania skarżącej wraz z bratem. Ponadto brak skarżącej przebywa w Środowiskowym Domu Samopomocy w godzinach od 7.00 do 13.00. Wskazane powyżej okoliczności zostały przez organy odnotowane jako element stanu faktycznego. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli strona uważa, że sąd pierwszej instancji wadliwie skontrolował jego ustalenia (pominął treści znajdujących się w aktach dokumentów, zeznań świadków, wywiadów środowiskowych itp.), to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadku, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego w zakresie rozmiaru opieki nad osobą niepełnosprawną. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12, 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12, 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15 i II FSK 1690/15). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Tym samym nie został podważony przyjęty przez Sąd Wojewódzki zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym bratem jako nie uniemożliwiającej jej prowadzenie gospodarstwa rolnego. W konsekwencji, nie podważona została ocena Sądu I instancji co do charakteru opieki sprawowanej faktycznie przez skarżącą i związku przyczynowego między zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą a obowiązkiem sprawowania opieki nad bratem. Ocena ta zaś przekłada się w sposób oczywisty na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie można było zatem skutecznie podważyć prawidłowości oceny Sądu I instancji, że ustalony zakres opieki nie ma charakteru, który całkowicie uniemożliwiłby skarżącej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie mógł więc osiągnąć skutku, zarówno w zakresie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jak i niewłaściwego zastosowania, skoro nie została dowiedziona wadliwość ustaleń stanu faktycznego. Skarga kasacyjna okazała się zatem niezasadna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.