I OSK 1876/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 411/24 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2023 r. nr KOA/5291/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 411/24, oddalił skargę M.C., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 11 grudnia 2023 r., nr KOA.5291/Sr/23, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł skarżący M.C. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, ze świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane stronie skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to jest od dnia 1 kwietnia 2021 r., gdyż w okresie do dnia 14 września 2023 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 14 września 2023 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do wyżej wymienionego świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego. Skarga kasacyjna nie obejmuje zarzutów w obszarze zebranego i ocenionego przez organy materiału dowodowego - nie zakwestionowano tym samym stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę wyroku Sądu I instancji. Istotą sporu jest zaś określenie daty początkowej przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący żąda ustalenia takiej daty począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego prawa, tj. od dnia 1 kwietnia 2021 r., gdy zwrócił się do Burmistrza Nasielska o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Jednocześnie (w dniu 13 kwietnia 2021 r.) skarżący złożył Burmistrzowi oświadczenie, zgodnie z którym z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium – w decyzji z dnia 11 grudnia 2023 r. zaaprobowanej przez Sąd I instancji - datę tę określiło jako dzień 15 września 2023 r. (a więc od momentu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Burmistrza Nasielska w przedmiocie uchylenia własnej decyzji z dnia 3 marca 2023 r. przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy). Stosownie do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z brzmienia art. 27 ust. 5 u.ś.r. jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z nich. Wprowadzając powyższe rozwiązania ustawodawca wyłączył możliwość tak równoczesnego przyznawania praw do świadczeń konkurencyjnych (wymienionych art. 27 ust. 5 u.ś.r.), jak i równoległego ich pobierania. Powyższe implikować zaś musi wniosek, że w sytuacji, gdy strona ma już przyznane wcześniejszą decyzją administracyjną, prawo do określonej w wyżej wymienionych unormowaniach formy pomocy państwa (tu: specjalny zasiłek opiekuńczy) - świadczenie pielęgnacyjne nie będzie jej przysługiwać łącznie z ustalonym uprzednio uprawnieniem konkurencyjnym. Świadczenie pielęgnacyjne może być bowiem przyznane dopiero po wyeliminowaniu z obrotu decyzji ustalającej prawo do świadczenia konkurencyjnego (tu: decyzji z dnia 3 sierpnia 2021 r.). Przy czym zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 880/24, i powołane tam orzecznictwo, CBOSA) wskazuje się, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych - w konsekwencji nie może prowadzić do modyfikacji, czy pominięcia norm materialnoprawnych. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków ich przysługiwania na datę podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji w przedmiocie ustalania prawa do danego świadczenia rodzinnego - jeden z warunków jego przysługiwania nie nastąpi (w tej sprawie: pozostawała w obrocie decyzja Burmistrza Nasielska z dnia 3 marca 2023 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego) - organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić tę okoliczność. Jasnym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane jedynie wówczas, gdy wszystkie przesłanki będą spełnione. Skoro więc ustawodawca wyłączył kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania "nowego" świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z formy wsparcia przyznanej uprzednio na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest determinowany nie tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale i wiązać go należy z terminem obowiązywania uprawnienia konkurencyjnego. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżący decyzją Burmistrza Nasielska z dnia 3 marca 2023 r. miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy bezterminowo. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką skarżący złożył zaś w dniu 13 kwietnia 2021 r. W załączonym do wniosku oświadczeniu skarżący oświadczył, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dodatkowo pismem z dnia 1 września 2023 r. skarżący złożył oświadczenie, zgodnie z którym rezygnuje z przyznanego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego mu na mocy decyzji z dnia 3 lutego 2021 r., decyzji z dnia 3 grudnia 2021 r. oraz decyzji z dnia 3 marca 2023 r. od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jest od dnia 1 kwietnia 2021 r. Następnie Burmistrz Nasielska decyzją z dnia 14 września 2023 r. uchylił własną decyzję z dnia 3 marca 2023 r., przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. Mając powyższe na uwadze Kolegium decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Nasielska z dnia 15 września 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (punkt pierwszy) i przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką od dnia 15 września 2023 r. na czas nieoznaczony w wysokości 2458 złotych miesięcznie (punkt drugi) oraz odmówiło przyznania skarżącemu wskazanego świadczenia w okresie od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 14 września 2023 r. z powodu posiadania w tym okresie prawa i pobierania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że na mocy art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do uwzględnienia decyzji ostatecznej przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznały Sąd I instancji i organ odwoławczy, dopiero na skutek ostatecznego uchylenia decyzji Burmistrza z dnia 3 marca 2023 r. wyeliminowana została negatywna przesłanka w postaci ustalonego prawa do świadczenia konkurencyjnego (tu: specjalnego zasiłku opiekuńczego). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.