I OSK 1733/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/23 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7281.28.2023.AM w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/23 uchylił zaskarżone przez A.A. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 sierpnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7281.28.2023.AM oraz postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 15 czerwca 2023 r. nr. NRŚ-MZ.7541.1.926.2016.DW w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa covidowa", przez błędną wykładnię art. 98 § 2 K.p.a. polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin wynikający z art. 98 § 2 K.p.a. ma charakter materialnoprawny i jest terminem prekluzyjnym (zawitym), o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że termin wynikający z art. 98 § 2 K.p.a., to jest termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 K.p.a., jest terminem prekluzyjnym, nieprzywracalnym i nie może zostać przywrócony na wniosek strony na podstawie art. 58 § 1 K.p.a.; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nierozpoznaniu istoty sprawy w zakresie przyjętego przez Sąd I instancji sposobu wykładni art. 98 § 2 K.p.a. i w konsekwencji konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy covidowej. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., przy czym w świetle bezspornych okoliczności sprawy zasadnicze znaczenia dla jej rozpoznania ma zarzut błędnej wykładni art. 98 § 2 K.p.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej. Odmowa podjęcia zawieszonego postępowania zaskarżonym postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 sierpnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7281.28.2023.AM utrzymującym w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 15 czerwca 2023 r. nr. NRŚ-MZ.7541.1.926.2016.DW dotyczyła wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek stron postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego z 25 października 2017 r. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organy administracyjne uznały, że wnioski stron z 22 kwietnia 2022 r. i 7 czerwca 2023 r. o podjęcie zawieszonego postępowania są spóźnione, to jest złożone z uchybieniem 3-letniego terminu liczonego od daty zawieszenia postępowania. W sprawie niesporne jest, że Wojewoda Dolnośląski w dniu 27 kwietnia 2016 r. wezwał wnioskodawców A.A. (obecnie A.) i B.B. do uzupełnienia braków wniosku, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1090), w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisma. Wnioskodawcy w pismach z 16 sierpnia 2017 r. i 3 września 2017 r., powołując się na art. 98 § 1 K.p.a., wystąpili do Wojewody o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy sądowej o uznanie za zmarłego C.C., jednego ze współwłaścicieli, obok D.D., nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości X. pow. [...], woj. [...]. Wojewoda, działając na podstawie art. 98 K.p.a., zawiesił przedmiotowe postępowanie i poinformował wnioskodawców, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wnioskodawcy 22 kwietnia 2022 r. (data nadania) wystąpili o podjęcie zawieszonego postępowania. A.A. w piśmie z 7 czerwca 2023 r. (data nadania) ponowiła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając opisanym na wstępie wyrokiem postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 sierpnia 2023 r. i postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 15 czerwca 2023 r., uznał, że organy nie uwzględniły zmiany ustawy covidowej, która nastąpiła 16 grudnia 2020 r. Ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), powoływanej dalej jako "nowelizacja ustawy covidowej", na mocy art. 1 pkt 24 w związku z art. 10, został dodany art. 15zzzzzn². Jak uznał Sąd I instancji, nowelizacja ustawy covidowej nie zawiera przepisów przejściowych, zatem ww. art. 15zzzzzn² ma zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych toczących się w dniu jej wejścia w życie i dotyczy także terminów prawa materialnego uchybionych przez stronę przed jej wejściem w życie. Warunkiem zastosowania tej regulacji jest, aby uchybienie przez stronę terminu wynikającego z przepisów prawa administracyjnego (a takim jest termin wynikający z art. 98 § 2 K.p.a.) nastąpiło w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. W ocenie Sądu I instancji, termin wynikający z art. 98 § 2 K.p.a. ma charakter materialnoprawny i jest terminem prekluzyjnym (zawitym), o którym mowa w art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej. Stanowisko Sądu I instancji należy podzielić. Generalnie należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że termin określony w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prawa materialnego, który co do zasady nie podlega przywróceniu, chyba że przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych. Trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 K.p.a., jest terminem prekluzyjnym, nieprzywracalnym. Zasadnie podano, że w doktrynie i w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do wszystkich terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, bowiem część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). Jednakże, pomimo szerokich wywodów w tym zakresie, w skardze kasacyjnej nie ma zarzutu kwestionującego konstytucyjność normy prawnej wywiedzionej z art. 98 § 2 K.p.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, odwołał się zatem do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do problematyki przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej. W sprawie nie jest sporne, że ostatnim dniem na złożenie przez strony wniosku o podjęcie postępowania był dzień 4 stycznia 2021 r. Organy uwzględniły bowiem okres zawieszenia biegu 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a., zgodnie z przepisami ustawy covidowej. W sprawie nie jest też sporne, że wniosek o podjęcie postępowania skarżąca wniosła 22 kwietnia 2022 r., a zatem w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. poz. 340). Stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. poz. 1027). Uchybienie terminowi, określonemu w art. 98 § 2 K.p.a., nastąpiło więc w okresie trwania stanu epidemii. Powyższe niesporne okoliczności zostały zatem objęte regulacją art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy covidowej. Zgodnie z tym przepisem: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego artykułu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu. Sąd w niniejszym składzie akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyrokach z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 907/22 i z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2458/23 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując wykładni art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej, NSA podkreślił w tych wyrokach, że jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Zatem należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. Ponadto, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, interpretator powinien go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r. sygn. akt TK 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2094/18). Mając na uwadze powyższe reguły wykładni, odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej dotyczącej biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu. Niewątpliwie celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Nie ulega też wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym. Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć należy, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków. W przepisie ust. 1 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej przez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy covidowej ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenie wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 K.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. Analiza treści przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 456/21). Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenie tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby brak możliwości skutecznego domagania się podjęcia zawieszonego postępowania w terminie innym niż wskazany przez ustawodawcę. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to trzeba przyjąć, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy covidowej, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. K.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 ustawy covidowej, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu. W świetle powyższego, nie można było podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Kolegium o wadliwości przyjęcia przez Sąd I instancji, że art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 ma zastosowanie w związku z art. 98 § 2 K.p.a. Organ stwierdzając uchybienie terminu 3-letniego do złożenia wniosku o podjęcie postępowania, powinien na podstawie art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy covidowej zawiadomić strony o uchybieniu terminu z art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej, a w zawiadomieniu powinien wyznaczyć stronom termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że skoro z akt sprawy wynika, że Wojewoda Dolnośląski zaniechał wykonania powyższego obowiązku, to zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie utrzymane nim w mocy, są wadliwe i podlegają uchyleniu. Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a., w odniesieniu do którego skarżący kasacyjnie organ wskazał wprawdzie, że naruszenie to polega na niepełnym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nierozpoznaniu istoty sprawy, to jednak w istocie naruszenia tego przepisu upatruje przez przyjęcie przez Sąd I instancji określonego sposobu wykładni art. 98 § 2 K.p.a. i w konsekwencji konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy covidowej. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutów kasacji, które zmierzają do zakwestionowania prawidłowości merytorycznej orzeczenia. Służy on bowiem wyłącznie do zakwestionowania kompletności elementów uzasadnienia. Na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew przekonaniu skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak w wyroku NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 3919/17). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie bez trudu umożliwia poznanie motywów wyroku w stopniu pozwalającym na dokonanie kontroli przez Sąd II instancji. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji, w związku z tym ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, tak jak w niniejszej sprawie, spełnia te warunki, to przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.