I OSK 1184/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1938/22 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 stycznia 2022 r. nr DO-II.7612.230.2021.KC w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 października 2022 r., I SA/Wa 1938/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Uniwersytetu [...] na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 12 stycznia 2022 r., znak: DO-II.7612.230.2021.KC, którym uchylono postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 18 października 2021 r., znak: N-I.7581.1.4.2021, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku pełnomocnik Uniwersytetu [...] zakwestionował to orzeczenie w całości zarzucając - w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. i przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii nie naruszyło przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. – podczas gdy postanowienie to: a) naruszało przepisy art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. na skutek ich niezastosowania, ewentualnie b) naruszało przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11.08.2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a także c) naruszało przepis art. 44 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień 20.05.1988 r. poprzez brak zastosowania fikcji doręczenia w stosunku do wydanych decyzji administracyjnych, a tym samym uznanie że koniecznym jest przeprowadzenie przez organ administracji postępowania wyjaśniającego celem ustalenia daty doręczenia lub ogłoszenia stronom postępowania objętych niniejszym postępowaniem decyzji. W ramach tej samej podstawy kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W piśmie z 15 marca 2023 r., stanowiącym replikę na skargę kasacyjną, pełnomocnik uczestnika postępowania E. M. zaprezentował stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skarga ta stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w petitum skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd ten nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia pierwszego z wymienionych unormowań. Natomiast dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej przypisano bowiem Ministrowi Rozwoju i Technologii. Tymczasem, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną należy oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez sąd I instancji. Sąd administracyjny kontroluje bowiem prawidłowość wydania decyzji administracyjnej/postanowienia przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym WSA nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie orzeczenia posiada wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wyroku wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.