I OSK 1675/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 261/20 w sprawie ze skargi L. P., W. P. i K. P. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 261/20, wydanym ze skargi K. P., L. P. i W. P. (dalej: wnioskodawcy, skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie: Minister Rozwoju i Technologii; dalej: organ, Minister, skarżący kasacyjnie), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w pkt 1) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 6 lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 14 maja 1960 r. nr MT-1728/60 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 16 stycznia 1960 r. nr GT-III-II-6/Ł/172/59 w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 3.000 zł; w pkt 4) oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 5) zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik organu zaskarżył to orzeczenie w zakresie pkt 2 i 3, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: ppsa, w zw. z art. 35 § 3 i § 5 kpa poprzez nietrafne uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa na skutek nieuwzględnienia okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, czynności podjętych przez organ, a także skomplikowanego charakteru podmiotowego sprawy przy dokonywaniu oceny stopnia naruszenia prawa przez organ; art. 149 § 2 i art. 141 § 4 ppsa, poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do ewentualnego zaistniałego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za zmianą zaskarżonego wyroku w kierunku korzystnym dla organu w zakresie pkt 2 oraz 3 wyroku, ewentualnie za uchyleniem wyroku w pkt 2 oraz 3 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy, co do zasady, bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 § 1 i 2 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przepisy regulujące termin załatwienia sprawy administracyjnej pozostają w ścisłym związku z przewidzianą w art. 12 kpa, zasadą szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość stosowania prawa administracyjnego pozwala na realizację zasady praworządności. Nie ma przy tym sprzeczności między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania a działaniami organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 kpa). Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny, racjonalny i efektywny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15). Z ustalonego w sprawie, niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 14 maja 1960 r. oraz utrzymującego ją w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 16 stycznia 1960 r., naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania. Od dnia wystąpienia przez skarżących z wnioskiem (10 lutego 2014 r., przy czym wniosek wpłynął do organu 21 lipca 2014 r.), do dnia wystąpienia ze skargą do Sądu I instancji (7 września 2020 r.), upłynęło bowiem 6 lat, a mimo to sprawa nie została w tym czasie załatwiona. Decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń wydano dopiero 17 marca 2021 r., czyli już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Nadto, przez ten okres, organ prowadzący postępowanie, działając na podstawie art. 36 § 2 kpa, zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wskazał termin zakończenia postępowania do 31 sierpnia 2015 r. (zawiadomienie z 20 marca 2015 r.), przy czym zawiadomienie to zostało wysłane do strony dopiero 9 kwietnia 2015 r., tj. po znacznym upływie dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Kolejne zawiadomienie o niemożliwości załatwienia sprawy w nowym terminie, organ wysłał do strony dopiero 19 marca 2018 r. wyznaczając termin rozstrzygnięcia sprawy do 31 lipca 2018 r. Także i w tym wypadku zawiadomienie zostało wysłane po znacznym upływie uprzednio wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy, jak również i nowy termin nie został przez organ dotrzymany. Trzeci termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2020 r. organ wyznaczył w zawiadomieniu z 2 października 2020 r., także i ten termin nie został przez organ dotrzymany. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że niezałatwienie niniejszej sprawy w ustawowym terminie wynika, z jednej strony z charakteru tej sprawy, gdyż kontrola legalności decyzji dekretowych wymaga dokonania przez organ licznych czynności, zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, w tym, pod kątem ustalenia kręgu podmiotów, którym aktualnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Z drugiej strony, organ argumentuje, że pomimo tego, że wnioskodawcy byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, to dokument potwierdzający ich interes prawny (postanowienie Sądu Rejonowego z 5 sierpnia 2020 r.), został złożony dopiero 24 sierpnia 2020 r., zaś brak tego dokumentu uniemożliwiał wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Według organu, dopiero od daty przedłożenia tego dokumentu biegł termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Stanowisko Ministra nie zasługuje na uwzględnienie. Nieuprawniony jest bowiem pogląd, że bieg terminu załatwienia niniejszej sprawy należy liczyć od 24 sierpnia 2020 r., tj. od dnia przedstawienia przez skarżących postanowienia Sądu Rejonowego z 5 sierpnia 2020 r. Początkiem biegu terminów załatwienia sprawy jest bowiem data wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku postępowania wszczętego na żądanie strony, jest to dzień doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Od tego momentu biegną terminy załatwienia sprawy wskazane w art. 35 § 3 kpa. Datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest dzień wpływu wniosku skarżących do Ministra, co nastąpiło 21 lipca 2014 r., niezależnie od tego, czy wniosek pochodził od uprawnionych stron postępowania. Obowiązkiem organu było bowiem ustalenie w pierwszej kolejności, czy wniosek pochodzi od legitymowanych do jego złożenia. Dopiero ustalenie tej okoliczności umożliwiało podejmowanie dalszych czynności w sprawie. Złożony w niniejszej sprawie wniosek wszczął postępowanie tylko w takim znaczeniu, że zobowiązywał organ do ustalenia, czy możliwe jest jego kontynuowanie, czy też wymaga ustalenia przysługiwanie wnioskodawcom interesu prawnego w jego prowadzeniu. Stosownie bowiem do dokonanych ustaleń organ powinien był wydać rozstrzygnięcie adekwatne do tych ustaleń, a nie oczekiwać kilka lat bez jakichkolwiek wskazań dla stron, co do konieczności wykazania przez nie przysługiwania im interesu prawnego. Skomplikowany charakter sprawy nie stanowi usprawiedliwienia tak znaczącego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, jakie nastąpiło w niniejszym przypadku. Normy ogólne przewidują dla tego rodzaju spraw maksymalnie dwumiesięczny termin na ich załatwienie (art. 35 § 3 kpa). Przepisy szczególne mogą wprowadzać w tym zakresie inne terminy załatwienia sprawy, jednak w tej sprawie brak jest takich przepisów. Stosownie natomiast do art. 35 § 5 pkt 4 kpa, do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień powstałych z winy strony, przez które należy rozumieć przekroczenie przez stronę terminów dokonania czynności wyznaczonych przepisami prawa lub przez organ prowadzący postępowanie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że skarżący byli w sprawie reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem, ostateczny dokument, wskazujący na interes prawny wnioskodawców w niniejszej sprawie, mógł być przedstawiony znacznie wcześniej, gdyby tylko organ wcześniej zwrócił uwagę na nieścisłość w zakresie imienia poprzedniczki prawnej skarżących (F. zamiast F.), wynikającej z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Nieścisłość ta mogła zostać dostrzeżona przez organ już na początkowym etapie postępowania. Z postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z 14 stycznia 1948 r. wynika, że prawa do spadku po W. B. przeszły w całości na jego żonę F. B. Natomiast w postanowieniu Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy z 19 lutego 1963 r. stwierdzono nabycie praw do spadku po F. B. Oba dokumenty zostały przedłożone wraz z wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie. Organ zwrócił się do wnioskodawców o dołączenie do akt spawy dokumentów potwierdzających ich następstwo prawne po ww. osobie dopiero pismem z 7 marca 2019 r. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy stan przewlekłości postępowania jest oczywisty i nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Przede wszystkim zwraca uwagę znaczna zwłoka w załatwieniu sprawy - ponad 6 lat. Nie znajduje też uzasadnienia, podejmowanie czynności w sprawie w dużych odstępach czasu, wynoszących pół roku, ponad rok, a nawet ponad 2 lata. Świadczy to natomiast o prowadzeniu postępowania w sposób nieefektywny. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie odmiennej oceny tej sytuacji, a prezentowane przez niego stanowisko stanowi jedynie polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Mając powyższe na uwadze, pierwszy z zarzutów kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Za chybiony należy uznać także drugi z zarzutów, podniesionych przez Ministra. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z analizowanego przepisu nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 ppsa w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). W niniejszej sprawie Sąd I instancji, mając na uwadze cel, jaki przyświeca instytucjom przewidzianym w art. 149 § 2 ppsa uznał, że zasadne będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3.000 zł, natomiast nadmiernie represyjne byłoby jeszcze zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżących. O wysokości powyższej kwoty zdecydowały ponad sześcioletni okres przekroczenia terminu na załatwienie sprawy, jak też jej skomplikowany charakter. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie to uwzględnia stopień naruszenia prawa przez organ, czas trwania postępowania administracyjnego, efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, jak też rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżących. Wbrew stanowisku organu, biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy, sankcja w wysokości 3.000 zł z całą pewnością nie jest zbyt wygórowana. Wobec powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sądowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.