I SAB/Wa 63/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. I. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego J. I. kwotę 580 (piećset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. I. pismem z [...] lutego 2023 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2022 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] [...] , nr hip. [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że od czasu złożenia wniosku nie ma żadnej informacji w sprawie. Zarzucił, że postępowanie jest prowadzone przewlekle, a sprawa nie została załatwiona. Wskazał na treść przepisu art. 35 § 3 kpa i powołał orzeczenie dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący zarzucił, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa dłużej, niż jest to konieczne do rzetelnego rozstrzygnięcia, wobec czego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z [...] marca 2023 r. wezwał stronę do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii prawomocnego postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] grudnia 1948 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po A. G., pod rygorem zawieszenia postępowania. Wyjaśnił, że podjął kroki mające na celu rozliczenie dawnej nieruchomości hipotecznej przy ul. [...] w aktualnych działkach ewidencyjnych, wkreśleniu i rozliczeniu w strefach zabudowy planu z 1931 r. oraz wkreśleniu granic nieruchomości na zdjęcie lotnicze z 1955 r. Przy piśmie z [...] czerwca 2023 r. organ nadesłał postanowienie z [...] czerwca 2023 r., nr [...], z którego wynika, że Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie z wniosków skarżącego: z [...] grudnia 2000 r. i z [...] września 2022 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...], nr hip. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy przewlekłości postępowania, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Zgodnie z art 37 § 1 pkt 2 kpa przez przewlekłość należy rozumieć stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób opieszały. Pierwszy wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość został złożony [...] grudnia 2000 r. i wpłynął do organu [...] stycznia 2001 r. Jak wynika z akt organ podejmował czynności w sprawie w latach 2006 - 2008. Kolejne czynności podjął w styczniu 2016 r. W międzyczasie toczyło się także postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1952 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1952 r. odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Po złożeniu wniosku z [...] września 2022 r. organ zwrócił się o nadesłanie akt własnościowych. Minister Rozwoju i Technologii [...] września 2022 r. nadesłał akta. Skarżący pismem z [...] lutego 2023 r. złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z [...] marca 2023 r. Prezydent zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o nadesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii prawomocnego postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] grudnia 1948 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po A. G. Dokonując oceny postępowania prowadzonego przez organ wskazać należy, że Prezydent prowadził je w sposób opieszały, podejmując czynności w dużych odstępach czasu, nie powiadamiając strony o przyczynach zwłoki i nie wskazując terminu załatwienia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, z przyczyn wyżej podanych, przewlekłość ta przybrała postać rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, prowadzenie czynności w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie ich w dużym odstępie czasu powodujących, iż formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, sposób działania organu pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 kpa), jak i przepisami procedury administracyjnej określającymi terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 kpa). Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wyżej wskazano Prezydent [...] postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zawieszenie postępowania powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd Prezydenta do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych przepisami kpa. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli. Odnosząc się do wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 ppsa rozstrzygnięcie w zakresie zastosowania bądź odmowie zastosowania rzeczonego środka należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie podziela, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej postępowaniem organu, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt. I OSK 1969/19; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2324/19; z 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1542/21, z 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7693/21). Z woli ustawodawcy przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 ppsa zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Należy przy tym zauważyć, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność, czy przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. W orzecznictwie wyraża się przy tym pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter kompensacyjny (suma pieniężna) służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Skoro funkcją przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa ma być kompensacja poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, to skarżący wnosząc o przyznanie sumy powinien ową szkodę określić. W niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie uzasadnił ani nie przedstawił argumentów na poparcie rzeczonego wniosku, w szczególności nie wskazał jaka krzywda, szkoda lub inne niekorzystne dla niego konsekwencje uzasadniałyby przyznanie sumy pieniężnej. Wobec tego w tej części Sąd skargę oddalił. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 sentencji). Na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa.