I OSK 1619/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 842/23 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r. VIII SA/Wa 842/23 oddalił skargę W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Szydłowca z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w której orzeczono o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w Szydłowcu gm. Szydłowiec, oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Szydłowiec jako działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,5980 ha, stanowiącej własność W.C. zgodnie z księgą wieczystą nr [...], na działki nr: [...] o powierzchni 0,3455 ha, [...] o powierzchni 0,0335 ha, [...] o powierzchni 0,2190 ha. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z realizacją celu publicznego - drogi publicznej i w wyniku podziału wydzielono działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania zarzutu zawartego w skardze. Brak merytorycznego rozpoznania zarzutu skarżącego przez Sąd l instancji miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a, i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a., 4. przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 2a i 3, art. 99, 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnej wykładni i ich niewłaściwym zastosowaniu w zakresie pojęcia dostępu do drogi publicznej wydzielanych działek, 5. przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 4, 5 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu pojęcia inwestycji celu publicznego, 6. przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu pojęcia drogi publicznej oraz drogi wewnętrznej. Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Rozpoznając w tak wyznaczonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. Należy zaakcentować, że choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "ustawy o gospodarce nieruchomościami", "ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz "ustawy o drogach publicznych" to jednocześnie nie definiuje używanych skrótów, ani nie zawiera wskazań dzienników promulgacyjnych, zatem nie wiadomo, w jakim brzmieniu powoływano wzorce kontroli. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła jednak Sąd do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą ustawy z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. I tak, niezasadny był zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 2a i 3, art. 99, 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na błędnej wykładni i ich niewłaściwym zastosowaniu. Niewątpliwie, stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że ocena przez organ zgodności projektowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego ogranicza się do ustalenia, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Stosownie przy tym do art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jak przyjmuje się w doktrynie, podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego (por. Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX el. 2022). Uszło jednakże uwadze skarżącego, że podstawę prawną podziału nieruchomości w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z jego treścią podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Zasady tego podziału różnią się od podziału dokonywanego na wniosek. Podział ten musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami planu miejscowego, jednakże kwestia możliwości zagospodarowania a nawet dostępu do drogi publicznej działek nie stanowi przedmiotu ustaleń i rozstrzygnięcia organu. Możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości została ograniczona wyłącznie do tych przypadków gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Właśnie taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, jako że podział jest niezbędny do realizacji celu publicznego, tj. wydzielenia gruntu pod drogę publiczną, przewidzianą w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W wyniku podziału w niniejszej sprawie z działki nr [...] o pow. 0,5980 ha wydzielona została działka nr [...] o powierzchni 0,0335 ha z przeznaczeniem pod drogę publiczną, a także działki nr [...] i [...]. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przeznaczenie nieruchomości objętej podziałem wynikało z obowiązujących przepisów planu miejscowego uchwalonego przez Radę Miejską w Szydłowcu uchwałą z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XX/137/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy nowej dzielnicy przemysłowej S2 w mieście Szydłowcu. W związku z tym organ, dokonując podziału, miał podstawy do wydzielenia z działki nr ew. [...] działki o nr ew. [...] przeznaczonej pod drogę publiczną, ponieważ znajdowała się na terenach oznaczonych w planie 1 KDL - tereny dróg publicznych klasy lokalnej. Wyjaśnić przy tym należy, że w ramach niniejszego postępowania nie podlegają kontroli przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać nadto należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 662/21 oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej w Szydłowcu z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XX/137/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy nowej dzielnicy przemysłowej S2 w mieście Szydłowcu. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu ponadto stwierdził, że wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1579/22. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: m.in. z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 410/07, z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09, z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 274/11, z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1434/18). Z tych też względów nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Nie mógł także odnieść skutku zarzut skarżącego, że w wyniku przedmiotowego podziału pozbawiona zostanie dostępu do drogi publicznej jego działka nr [...]. Brak było bowiem podstaw do analizy w niniejszej sprawie kwestii dostępu do drogi publicznej innej nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr [...]. Przedmiotowy podział dotyczył jedynie działki nr [...] i miał na celu wyłącznie wydzielenie pod drogę publiczną działki nr [...]. W sytuacji podziału nieruchomości niezbędnego do realizacji celów publicznych, ocena w zakresie zgodności z planem miejscowym musi być dokonywana na podstawie art. 93 ust. 2 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w ścisłym powiązaniu z celem takiego podziału. Ocena taka ogranicza się więc do kontroli, czy projektowane granice geodezyjne działki o funkcji publicznej pokrywają się z granicami terenu publicznego wyznaczonymi w planie miejscowym. Kwestia zaś możliwości zagospodarowania pozostałej (niepublicznej) części nieruchomości nie ma istotnego znaczenia dla oceny zgodności takiego podziału z planem. Cel podziału dokonywanego na podstawie art. 97 ust. 3 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bowiem inny, a tym samym inny jest zakres podziału, co jednocześnie musi wpłynąć na zakres jego oceny. Prowadząc z urzędu postępowanie w celu wydzielenia terenu o funkcji publicznej, organ jest uprawniony do wydzielenia wyłącznie części nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne i to w warunkach bezwzględnego związania linią rozgraniczającą teren publiczny, przeprowadzoną na rysunku planu miejscowego. Organ nie może natomiast projektować działek w tej części nieruchomości, która nie ma funkcji publicznej, przez co ocena możliwości zagospodarowania nieruchomości w tym zakresie nie może mieć znaczenia dla kwestii zgodności podziału z planem miejscowy (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 27 marca 2026 r., I OSK 768/23). Wreszcie, nie mógł odnieść skutku w niniejszym postępowaniu zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwie przy tym wydzielona działka o nr ewidencyjnym [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w planie 1 KLD - tereny dróg publicznych klasy lokalnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zebrany przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, jest ocena czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem więc normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie tego rodzaju przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, jako że Sąd I instancji wydał zaskarżony wyroku w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Za chybiony należało również uznać zarzut dotyczący art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie więc przywołanego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi I instancji powyższych uchybień, przeprowadził on bowiem prawidłową kontrolę zakwestionowanego skargą rozstrzygnięcia. Nadto, nie był zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut naruszenia tego przepisu można postawić jedynie wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; dostępne w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co czyni ww. zarzut nietrafnym. Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w którym skarga kasacyjna wskazuje na niedokonanie całościowej oceny materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo uznał bowiem Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 7, 8, 10, 77 k.p.a., zaś wydane decyzje odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.