I OSK 16/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 467/24 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 lutego 2024 r. nr SKO.405.ŚR.275.158.2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia organu "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie" wpisuje "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia od A.A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 467/24 uchylił zaskarżoną przez A.A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 27 lutego 2024 r. nr SKO.405.ŚR.275.158.2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 27 lutego 2024 r. nr SKO.405.ŚR.275.158.2024 w punkcie 1. uchyliło zaskarżoną przez A.A. decyzję Wójta Gminy X. z 16 stycznia 2024 r. nr OPS.4452.57.1.2023 w całości, a w punkcie 2. odmówiło przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, B.B., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Y. z 20 grudnia 2023 r., na mocy którego została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W odwołaniu A.A. wyjaśniła, że jej matka wymaga stałej i systematycznej opieki przez cały dzień, dlatego ona nie może podjąć innego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wnioskodawczyni zmuszona była zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym od 1 grudnia 2023 r. Nie ubiegała się o zwrot podatku akcyzowego, rezygnuje także z dopłat z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Oświadczyła, że jest jedyną osobą, która zapewnia matce stałą, systematyczną i całodobową opiekę. Organ II instancji uznał, że wnioskodawczyni nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, zgodnie z art. 17b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 poz. 323), powoływanej dalej jako "u.ś.r.". Organ podkreślił, że choć ze złożonego przez A.A. oświadczenia wynika, iż zaprzestała wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od 1 grudnia 2023 r., to w aktach sprawy znajduje się oświadczenie ARiMR z 9 stycznia 2024 r., zgodnie z którym wnioskodawczyni jest zarejestrowana jako producent rolny i otrzymuje płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Y. z 15 lutego 2024 r. A.A. została wykreślona z ewidencji producentów rolnych. A.A. w skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazała, że 28 grudnia 2023 r. złożyła oświadczenie, że jest rolnikiem lub małżonkiem rolnika i zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 grudnia 2023 r. W dodatkowym oświadczeniu podała, że rezygnuje z dopłat do gruntów z ARiMR od 1 grudnia 2023 r. i ze zwrotu akcyzy do paliwa. Zaznaczyła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga tylko oświadczenia strony. Brak jest przepisów o konieczności dołączenia dodatkowych zaświadczeń z innych instytucji. Skarżąca wyjaśniła, że na dzień składania wniosku była zarejestrowana jako producent rolny, ale zgodnie z oświadczeniem zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jej zdaniem, nie musiała dokumentować tego faktu, nie była o to wzywana. Dopiero po otrzymaniu wezwania z Kolegium z 6 lutego 2024 r., zgłosiła się w Biurze Powiatowym ARiMR w Y., gdzie wykreśliła się z ewidencji producentów rolnych. Decyzja z 15 lutego 2024 r. nr 0179-2024-001427 potwierdza wykreślenie jej z ewidencji producentów rolnych i uchylenie jej numeru ewidencyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę A.A. Sąd I instancji uznał, że stanowisko organu II instancji, kwestionujące okoliczności zaprzestania przez skarżącą prowadzenia gospodarstwa rolnego, jest co najmniej przedwczesne. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, organy orzekające w sprawie mają możliwość oceny prawdziwości oświadczenia o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r., jako dowodu w sprawie. Prawo nie przewiduje innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Zdaniem Sądu I instancji, konsekwencją złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego powinna być utrata statusu do ubezpieczenia społecznego rolników i zastosowanie mechanizmów wprowadzonych znowelizowanymi ustawami o systemie ubezpieczenia społecznego i o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd wskazał, że prawodawca nie zdefiniował pojęcia "zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym", lecz przyjmuje się, że ten brak prowadzenia gospodarstwa rolnego związany jest z kryterium faktycznego działania i rzeczywistych korzyści. W sytuacji, gdy organy kwestionują przyjęty w tym zakresie przez ustawodawcę dowód w postaci składanego przez ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, to muszą przeprowadzić w tym przedmiocie należyte postępowanie wyjaśniające, które w sposób jednoznaczny wykaże, że oświadczenie to nie jest zgodne z prawdą. Sąd I instancji zauważył, że mając na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego, to jest zastąpienie dochodu uzyskiwanego dotychczas z wykonywanej pracy (w tym przypadku w rolnictwie), nie można traktować jako czynnika decydującego o wyłączeniu możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie faktu zarejestrowania w systemie ARiMR w charakterze producenta rolnego, w sytuacji gdy dana osoba nie korzysta ze świadczeń finansowych z tym związanych. W opinii Sądu I instancji, organ odwoławczy nie poczynił w sprawie wystarczających ustaleń w kwestii faktycznego zakończenia przez skarżącą prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jak wskazał Sąd I instancji, organ odwoławczy mając wątpliwości co do okoliczności związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w piśmie z 6 lutego 2024 r. zakreślił skarżącej 7-dniowy termin do przedłożenia do akt sprawy dowodu, z którego będzie wynikać wycofanie złożonego w 2023 r. wniosku o przyznanie płatności ze środków Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Informację o zrealizowaniu takiej czynności skarżąca podała w złożonym odwołaniu, jednak w żaden sposób jej nie udokumentowała, a znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie ARiMR z 9 stycznia 2024 r. określa skarżącą jako producenta rolnego otrzymującego płatności. Jest to ewidentna sprzeczność, która podlega wyjaśnieniu. Skarżąca w odpowiedzi na to wezwanie przesłała SKO wyżej opisaną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 15 lutego 2024 r. o wykreśleniu jej z ewidencji producentów rolnych. Sąd I instancji uznał, że z akt sprawy nie wynika jednak jakie płatności, za jaki okres (czy należne za okres do 1 grudnia 2023 r. czy późniejszy) otrzymała skarżąca według zaświadczenia z ARiMR z 9 stycznia 2024 r. Ponadto, wezwanie skarżącej przez organ II instancji z 6 lutego 2024 r. było nieprecyzyjne i ogólnikowe. Nie precyzowało bowiem, że chodzi o wykazanie rezygnacji z dopłat za okres od 1 grudnia 2023 r. Zatem, w oparciu o wyżej wymienioną informację ARiMR z 9 stycznia 2024 r., nie można w sposób pewny stwierdzić, czy skarżąca z dniem 1 grudnia 2023 r. definitywnie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wątpliwości w tym zakresie nie można rozstrzygnąć także mając na uwadze treść art. 44 ust. 2 rozporządzenia 2021/2116, z którego wynika, że państwa członkowskie zapewniają, aby płatności w ramach interwencji i środków, o których mowa w art. 65 ust. 2, dokonywano najwcześniej dnia 1 grudnia i nie później niż dnia 30 czerwca następnego roku kalendarzowego z możliwością wypłaty określonych zaliczek przed 1 grudnia. W związku z powyższym, w celu wyjaśnienia wątpliwości co do okresu, którego dotyczyły płatności opisane w zaświadczeniu z 9 stycznia 2024 r., Kolegium powinno w trybie art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zwrócić się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udzielenie informacji, czy płatności wypłacone skarżącej dotyczyły również okresu od 1 do 31 grudnia 2023 r., w którym miała zaprzestać prowadzenia gospodarstwa rolnego (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 23 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 460/24). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwość uzasadnienia wyroku, gdyż jest ono sporządzone w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna wyroku; 2) art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez nakazanie dalszych czynności dowodowych, w sytuacji gdy zostały już one przeprowadzone przez organ odwoławczy, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.; II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, to jest art. 44 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 435, str. 187 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 2021/2116", w sytuacji braku jakiegokolwiek wpływu tego przepisu na ocenę zaprzestania bądź niezaprzestania przez wnoszącą skargę kasacyjną prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie został uzasadniony przez Sąd I instancji w treści zaskarżonego wyroku postawiony zarzut, że kwestia prawdziwości złożonego przez skarżącą oświadczenia z 28 grudnia 2023 r. o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego nie została przez Kolegium wyjaśniona, a wystosowane przez ten organ wezwanie z 6 lutego 2024 r. w tym zakresie było nieprecyzyjne i ogólnikowe. W opinii organu, nie odpowiada to prawdzie, bowiem przedmiotowe wezwanie odpowiadało wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz wskazywało adresatowi kwestię podlegającą wyjaśnieniu. Określenie tej dokonanej czynności postępowania wyjaśniającego przez Sąd I instancji wyłącznie jako nieprecyzyjnej i ogólnikowej, wbrew art. 141 § 4 P.p.s.a., nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej oraz przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając tak istotne wady tej czynności prawnej. Z treści powołanego przepisu wynika m.in. to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, to jest przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska oraz powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Oznacza to, że w uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Takiego procesu myślowego Sądu I instancji, w odniesieniu do tego zagadnienia, brak w uzasadnieniu wyroku. Ponadto, jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie A.A. o treści zgodnej z treścią art. 17b uś.r. Zatem, kwestia ta nie powinna być przeszkodą w uzyskaniu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przy spełnieniu pozostałych przesłanek. Jednocześnie, ciężar udowodnienia faktu zaprzestania działalności rolniczej spoczywa na osobie wnioskującej o przyznanie jej świadczenia. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, wskazane wyżej oświadczenie stanowi więc dowód na tę okoliczność, podlegający ocenie na zasadach ogólnych. Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną organ, mimo że oświadczenie o rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym wnioskująca składała pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, to tego rodzaju ułatwienie dowodowe nie oznaczało jednak, że oświadczenie rolnika nie podlegało weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2033/22). W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną "zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, w tym zaprzestanie składania wniosków o dopłaty unijne. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego" (tak WSA w Kielcach w wyroku z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 79/24, WSA w Warszawie w wyroku z 21 września 2023 r., czy sygn. akt VIII SA/Wa 466/23, WSA w Rzeszowie wyroki z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1409/23 oraz z 10 września 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 527/24). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, właśnie takie okoliczności były przedmiotem czynności wyjaśniających ze strony organu odwoławczego. Organ ten wyszedł bowiem z założenia, że dla przyznania przedmiotowego świadczenia nie wystarczy sam fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale aby konieczność rezygnacji z zatrudnienia, czy też niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna miała związek z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Do momentu złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego A.A. nie wyrejestrowała się z systemu producentów i pobrała płatności rolne (zwane dalej także "płatnościami" lub "dopłatami") za cały 2023 rok, co potwierdza sama skarżąca w złożonym odwołaniu, jak i zaświadczenie wydane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 9 stycznia 2024 r. znak: SB09.0162.34.2024.AC. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, powyższe świadczyło o dalszym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez wnioskodawczynię pomimo złożonego oświadczenia o jego zaprzestaniu z dniem 1 grudnia 2023 r. Fakt pobrania płatności za cały 2023 rok oznacza czynne prowadzenie gospodarstwa rolnego przez A.A. przez okres 12 miesięcy. To rozumowanie wzmacnia "doświadczenie życiowe oraz specyfika produkcji rolniczej". Organ wyjaśnił, że produkcja części płodów rolnych jest procesem rozłożonym w czasie, zapoczątkowanym w jednym roku kalendarzowym (siew w 2023 r.) i zakończonym w następnym roku kalendarzowym (zbiór w 2024 r.). Skoro wnioskodawczyni miała przyznaną płatność i ją pobrała za cały 2023 rok, to nie mogła przerwać faktycznie prowadzenia gospodarstwa z dniem 1 grudnia 2023 r., tylko co najwyżej skończyła jego prowadzenie zebraniem plonów w 2024 r. Dlatego też, skoro A.A. pobrała płatności rolne za grudzień 2023 r., to Kolegium uznało, że jej oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 1 grudnia 2023 r. nie było wiarygodne i to ten element doprowadził organ II instancji do wydania odmownego rozstrzygnięcia. Złożenie wniosku o płatności rolne, a następnie otrzymanie i zatrzymanie tych płatności, "unicestwiło" skutki prawne złożonego przez skarżącą oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 1 grudnia 2023 r. Zatem, należy uznać, że brak było podstaw do uznania w kontrolowanej sprawie, iż A.A. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego związku z opieką nad matką. W opinii Kolegium, wskazane przez Sąd I instancji rozporządzenie 2021/2116 oraz komunikat Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanej dalej jako "Agencja" lub "ARiMR") z 16 grudnia 2023 r. nie zmieniają powyższych ustaleń, ponieważ nie potwierdzają zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą, lecz określają warunki techniczne realizowania przedmiotowych płatności rolnych przez organ. Ponadto, Kolegium zwróciło uwagę, że Sąd I instancji pominął wieloletnią praktykę Agencji, polegającą na realizowaniu płatności w formie zaliczek (w wysokości do 70%) od 15 października każdego roku kalendarzowego, a od 1 grudnia w formie płatności końcowych. Zatem, rolnicy którzy wnioskowali o przyznanie płatności rolnych na 2023 rok (w tym skarżąca), mieli wypłacone zaliczki oraz wypłaty końcowe według harmonogramu wynikającego z komunikatów ARiMR z 13 października 2023 r., z 8 listopada 2023 r., z 1 grudnia 2023 r. i z 21 grudnia 2023 r. W ocenie Kolegium, analiza materiałów dostępnych na stronie internetowej Agencji przesądza, że skarżąca otrzymała w całości wnioskowaną pomoc, także za grudzień 2023 r. Ponadto, jak zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sprawie wystąpił jeszcze jeden, "najbardziej istotny warunek" otrzymania opisywanej pomocy, to znaczy okoliczność, że pomoc przysługuje rolnikowi, jeżeli "prowadzi działalność rolniczą, a łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha" (art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, Dz. U. z 2024 r. poz. 261). W opinii Kolegium, spełnienie tego warunku należy połączyć z obowiązkiem rolnika o zadeklarowaniu powierzchni posiadanych gruntów zgodne z rzeczywistością. Do płatności uwzględnia się bowiem wyłącznie grunty faktycznie użytkowane rolniczo. Warunkiem przyznania płatności jest kontrola, czy wskazane grunty są użytkowane rolniczo. Kolegium zaznaczyło, że nie jest możliwe pobieranie takiej formy wsparcia, jeżeli nie prowadzi się gospodarstwa rolnego lub nie wykonuje się w nim pracy. Wnoszący skargę kasacyjną organ podał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie, informując organy administracyjne orzekające w sprawie o przekazanej skarżącej zaliczkowej pomocy finansowej tytułem dopłat bezpośrednich, przesądził że w czasie całego 2023 roku wskazane grunty były przez A.A. użytkowane (wykorzystane) rolniczo, pomimo złożenia przez nią oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia tego gospodarstwa rolnego z dniem 1 grudnia 2023 r. Sąd I instancji, oceniając czy A.A. jest rolnikiem w grudnia 2023 r., pominął fakt opisanej kontroli administracyjnej przeprowadzonej u skarżącej przez ARiMR. Skoro tę okoliczność potwierdził wyspecjalizowany organ, jakim jest ARiMR, to inny organ nie może (i nie powinien) przejmować jego kompetencji w tym zakresie. Z tego względu zalecenie Sądu I instancji o prowadzeniu dalszego postępowania dowodowego, stanowi niepotrzebne przedłużanie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ nadzoru, musiało uwzględnić to, że skarżąca, pomimo złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej. Oznacza to, że wydane przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem i nie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. A.A. mogła wnieść do ARiMR o wycofanie złożonego wniosku i dokonać zwrotu otrzymanej płatności, co zdaniem Kolegium jest prawnie możliwe i co jest dokonywane w toku innych postępowań o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem, A.A. przedstawiła wyłącznie decyzję ARiMR z 15 lutego 2024 r. o skreśleniu jej z ewidencji producentów rolnych, co ma wyłącznie skutek ex nunc i nie może dotyczyć momentu złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, powyższe oznacza że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy deklarowanym zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego a sprawowaniem opieki nad osobą z niepełnosprawnością, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (z uwzględnieniem art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, Dz.U. poz. 1429, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2024 r. i konieczności stosowania przepisów dotychczasowych) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis określa więc przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć łącznie, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne przy tym jest, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związane zarówno z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i niepodejmowaniem zatrudnienia lub pracy zarobkowej, przewiduje wyłącznie przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. W odniesieniu zaś do rolników, ich małżonków i domowników ustawodawca wprowadził odrębną regulację przewidzianą w art. 17b u.ś.r. Stosownie bowiem do treści art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2). Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec tych podmiotów jest zatem zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzega się również, że ciężar udowodnienia faktu zaprzestania działalności rolniczej spoczywa na osobie wnioskującej o przyznanie jej świadczenia. Ponadto, zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga także przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego. Prowadzenie gospodarstwa rolnego nie może być zatem utożsamiane wyłącznie z działalnością wytwórczą w rolnictwie i sprowadzone do wytwarzania szeroko rozumianych produktów rolnych oraz ich zbywania. Przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć zarówno prowadzenie na gruntach rolnych działalności wytwórczej w rolnictwie i uzyskiwanie z tego tytułu przychodów, jak i posiadanie stosownych środków produkcji to umożliwiających. Należy również przyjąć, że prowadzenie gospodarstwa rolnego obejmuje zarówno czynności faktyczne, jak i czynności prawne dokonywane w związku z podejmowaniem decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1393/21 oraz z 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2046/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że A.A. w formularzu wniosku z 28 grudnia 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B.B. złożyła pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie, że jest rolnikiem i zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego/wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym z dniem 1 grudnia 2023 r. Jednocześnie w oświadczeniu załączonym do formularza podała, również pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, że rezygnuje z dopłat do gruntów ARiRM od 1 grudnia 2023 r. i zwrotu akcyzy do paliwa rolniczego od 1 grudnia 2023 r. Organ I instancji wystąpił do Wójta Gminy X. i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udzielenie informacji i udostępnienie danych w celu weryfikacji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi, Wójt Gminy X. w piśmie z 5 stycznia 2024 r. znak FN.V.3155.1.2024 poinformował, że A.A. nie ubiegała się o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej w 2023 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w piśmie z 9 stycznia 2024 r. znak: SB09.0162.34.2024.AC przekazała żądaną informację z krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, o którym mowa w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o Krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r. poz. 885), z której wynika, że według stanu na dzień 9 stycznia 2024 r. A.A. jest zarejestrowana w ARiMR jako producent rolny i otrzymuje płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej. Powyższe wskazuje, że organy dysponowały dowodami potwierdzającymi prowadzenie gospodarstwa rolnego, gdyż dopłaty przyznawane są osobie, która nie tylko jest właścicielem, czy współwłaścicielem gruntu rolnego, ale także, która rzeczywiście uprawia grunty rolne i wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych okoliczności organ odwoławczy nie naruszył powołanych przez skarżącą przepisów, dokonując oceny złożonego przez nią oświadczenia 28 grudnia 2023 r. i uznając, że wbrew jego treści strona nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż pomoc w postaci dopłat bezpośrednich może zostać przyznana rolnikowi aktywnemu zawodowo, prowadzącemu działalność rolniczą. Skarżąca figurowała w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako producent rolny, pobierała dopłaty bezpośrednie i nie cofnęła wniosku o przyznanie płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca została wykreślona z ewidencji producentów dopiero na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 15 lutego 2024 r. znak: 0179-9091-0179-00000003/24, co – jak zasadnie wskazał skarżący kasacyjnie organ - ma wyłącznie skutek ex nunc i nie może dotyczyć momentu złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja z 15 lutego 2024 r. nie może mieć też wpływu na sytuację prawną skarżącej z uwagi na brzmienie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429) i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach osobom, które złożyły wniosek o to świadczenie do 31 grudnia 2023 r. W myśl tego przepisu: "W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.". Zwrot, zawarty w przepisie art. 63 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r., "prawo powstało" należy bowiem rozumieć w ten sposób, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania tego świadczenia do 31 grudnia 2023 r. Zatem regulacja zawarta w powołanym art. 63 ust. 1 umożliwia przyznanie świadczenia na dotychczasowych zasadach tylko tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek o przyznanie świadczenia, spełniały wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, ale organy nie zdążyły go rozpoznać do dnia 31 grudnia 2023 r. Regulacja ta nie będzie zaś mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych warunków wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "W sprawach o świadczenie (...), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r." nie jest bowiem tożsame z często w takich przypadkach stosowanym sformułowaniem "w sprawach wszczętych, a niezakończonych do dnia..." (por. wyrok NSA z 15 października 2025 r. sygn. akt I OSK 1977/24). Trafnie skarżący kasacyjnie organ zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do znaczenia treści art. 44 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 grudnia 2021 r. nr 2021/2116 oraz komunikatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 15 grudnia 2023 r., że wypłaty za rok realizowane są od 1 grudnia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. Powołany przepis i komunikat nie zmieniają bowiem powyższych ustaleń, ponieważ nie potwierdzają zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą, lecz określają warunki techniczne realizowania przedmiotowych płatności rolnych przez organ. Skarżąca zaś w toku postępowania przed organem odwoławczym i przed Sądem I instancji nie podnosiła, że dopłaty za 2023 r. nie były w całości wypłacone przed wykreśleniem jej z ewidencji producentów. Nie przedstawiła też stosownego dowodu na okoliczność wycofania wniosku o płatności i ich zwrotu. Trzeba podkreślić, że ciężar udowodnienia faktu zaprzestania działalności rolniczej spoczywa na osobie wnioskującej o przyznanie jej świadczenia. Przy czym w sprawie nie jest kwestionowane stanowisko, że wskazane oświadczenie stanowi dowód na tę okoliczność, podlegający ocenie na zasadach ogólnych, a prawo nie przewiduje innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (cyt. w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2033/22, czy wyrok NSA z 20 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1073/21). Z tych względów za skuteczny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 K.p.a. przez nakazanie dalszych czynności dowodowych, w sytuacji gdy zostały już one przeprowadzone przez organ odwoławczy. Powyższe stanowisko determinowało zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w niniejszej sprawie, bowiem to norma prawa materialnego wyznacza fakty istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia określonej sprawy. Wynik wykładni art. 17b u.ś.r. w związku z art. 15 ust. 1 i 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 oraz art. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U z 2023 r. poz. 885), pozwala uznać, że nieustalenie przez organy obu instancji zakresu czynności opiekuńczych, jakich wymaga osoba niepełnosprawna oraz zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego między stanem zdrowia osoby wymagającej opieki a koniecznością zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pozostają bez wpływu na gruncie powołanych przepisów. W świetle powyższego nie było podstaw do przyjęcia, że skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad matką, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium prawidłowo oceniło dowody zgromadzone w sprawie, czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 K.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w sposób jasny przedstawia stan faktyczny sprawy, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 oraz art. 182 § 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie oznaczenia organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy, skarżąca zwolniona jest z mocy prawa z obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz ubiega się o świadczenie ze środków publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, to w sprawie należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 P.p.s.a.