I OSK 1594/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 179/25 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 179/25, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2022 r., znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] października 2021 r., znak [...], oraz przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu. Wojewoda Łódzki decyzją z [...] maja 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) - zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z [...] października 2021 r., którą na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990), odmówiono skarżącemu zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy, oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną, położonej w Łodzi przy PI. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1742 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Łodzi - Śródmieścia, XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...]. Uzasadniając wydany wyrok, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja podlegała już kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 592/22 uznał, że obecnie istnieje możliwość zwrotu udziału w nieruchomości lub udziału w części nieruchomości, o czym skarżący nie został poinformowany w toku postępowania, skutkiem czego nie zbadano, czy zachodzi możliwość zwrotu udziału w nieruchomości, bądź jego części. Wyrok ten uchylił jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1052/23, przekazując jednocześnie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, że istnieje obecnie możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w części wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem NSA, skoro skarżący jest jedynym uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, to zagadnienie zwrotu udziału w nieruchomości w ogóle nie może być rozpatrywane w sprawie. NSA wskazał na konieczność ponownej oceny, w kontekście niewadliwego rozumienia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co do prawidłowości odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy, oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną. W szczególności ocenie poddać należało okoliczności wskazujące, że część frontowa nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia na potrzeby Muzeum Historii Miasta Łodzi, a na zapleczu wywłaszczonej nieruchomości, która była wykorzystywana na cele usługowe i mieszkaniowe, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w kontekście opinii biegłej powołanej w toku postępowania zwrotowego, ale także w kontekście twierdzeń skarżącego o istnieniu w aktach sprawy dowodów potwierdzających, że możliwy jest podział nieruchomości przy Placu [...]. W ocenie NSA, odniesienia wymagały także twierdzenia skarżącego wskazujące, że możliwy jest podział i zwrot nieruchomości, ponieważ budynek frontowy nie miał żadnych połączeń funkcjonalnych do końca 2011 r. z lewą i prawą oficyną, zaś w styczniu 2011 r. przeprowadzone były liczne prace remontowo-budowlane bez nadzoru budowlanego i ich odbioru, w wyniku których powstały połączenia między budynkiem frontowym a lewą i prawą oficyną, których wcześniej nie było. Dokonując ponownej oceny, co do prawidłowości odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy, oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną, położonej w Łodzi przy PIacu [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1742 m2, Sąd I instancji stwierdził, że zarówno art. 136, jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy czym realizacja celu wywłaszczenia musi być rozumiana jako zaplanowane działanie organów lub innych uprawnionych podmiotów, mających realizować zamierzenia, dla których wywłaszczenia dokonano. Brak jakiegokolwiek zagospodarowania terenu lub zagospodarowanie go sprzecznie z choćby ogólnie nawet określonym celem wywłaszczenia, nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, a także mając na względzie dotychczas wydane orzeczenia, Sąd I instancji stwierdził, że na zapleczu wywłaszczonej nieruchomości - w oficynie prawej i lewej oraz poprzecznej, nie zrealizowano celu wywłaszczenia – była ona przeznaczona na cele usługowe i mieszkaniowe. Część frontowa nieruchomości została natomiast wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia na potrzeby Muzeum Historii Miasta Łodzi. Nie budziło przy tym wątpliwości Sądu I instancji, że postępowanie dotyczyło działki nr [...] i tej też działki dotyczyła opinia biegłego – geodety uprawnionego - chociaż w tytule opinii wskazano działkę [...], to na stronie 4, w opisie nieruchomości stwierdzono, że działka oznaczona jest nr [...]. Sąd uznał za prawidłową opinię biegłego – geodety uprawnionego z 15 marca 2021 r., uzupełnioną 31 maja 2021 r., co do braku możliwości podziału nieruchomości ze względu na przywołane w niej przepisy oraz funkcjonalne powiązanie części frontowej z oficynami prawą i lewą. Podkreślił jednak, że powyższe dotyczy wyłącznie możliwości podziału za częścią frontową kamienicy. Zwrócił przy tym uwagę, że skarżący nie przedstawił w toku postępowania kontropinii, która mogłaby podważyć twierdzenia zawarte w sporządzonej na zlecenie organu opinii. Wątpliwości Sądu I instancji wzbudziła natomiast kwestia odmowy przez organy zwrotu oficyny poprzecznej, która również objęta była wnioskiem skarżącego. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane co najmniej przedwcześnie, bowiem organy administracji uchyliły się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w zakresie dotyczącym oficyny poprzecznej, naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zdaniem Sądu, organy powinny wezwać skarżącego do dokładnego wskazania zakresu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz czy w takiej sytuacji wnioskuje on o zwrot nieruchomości w części, wskazując przy tym, że zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwy jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w przypadku realizacji celu wywłaszczenia tylko na jej części. Jednocześnie, za gołosłowne Sąd uznał twierdzenia skarżącego, że możliwy jest podział i zwrot nieruchomości, ponieważ budynek frontowy nie miał żadnych połączeń funkcjonalnych do końca 2011 r. z lewą i prawą oficyną, gdyż skarżący nie przedstawił w toku postępowania kontropinii, która mogłaby podważyć twierdzenia zawarte w sporządzonej na zlecenie organu opinii biegłego - geodety uprawnionego. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Łódź, zaskarżając go w całości i zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 80 k.p.a., przez wydanie wyroku bez prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że organy administracji uchyliły się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym organy administracji badając stan faktyczny wyjaśniły wszelkie wątpliwości i zbadały cały materiał dowodowy. Najistotniejszym dowodem w niniejszym postępowaniu jest opinia biegłego, której zarówno strony, jak i organy, i Sądy dotychczas orzekające w niniejszej sprawie nie kwestionowały; b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 80 k.p.a., przez wydanie wyroku bez prawidłowego uzasadnienia, które powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Sąd I Instancji jedynie ogólnie wskazał, że organy administracji uchyliły się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd I Instancji nie wskazał, jakie dodatkowe dowody powinny zostać przeprowadzone, bądź też które dowody zostały przeprowadzone w niewłaściwy sposób i wymagają ponownego przeprowadzenia. Zarzucając powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie; 2) na wypadek, gdyby Sąd stwierdził, że nie zachodzi podstawa do zastosowania w niniejszej sprawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Gminy Miasto Łódź kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzania rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 80 k.p.a. Zasadnie bowiem stwierdził Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane co najmniej przedwcześnie, bowiem organy administracji uchyliły się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, naruszając tym samym art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słuszne wątpliwości Sądu I instancji wzbudziły okoliczności dotyczące odmowy przez organy zwrotu oficyny poprzecznej, która również objęta była wnioskiem skarżącego. Sąd I instancji wskazał przy tym na pismo Prezydenta Miasta Łodzi z 6 kwietnia 2020 r., w którym stwierdzono, że skoro plan określa minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowalnych o wielkości 1600 m2, a całkowita powierzchnia działki [...] wynosi 1742 m2, zatem powierzchnie działek po podziale będą mniejsze niż minimalna powierzchnia określona w planie i nie będą w stanie spełniać tego warunku, a więc nie ma możliwości dokonania podziału działki zgodnie z planem. Nie kwestionując, że uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r., nr XXIX/756/16, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie alei Tadeusza Kościuszki i ulic: Zachodniej, Ogrodowej, Północnej, Wschodniej, Prezydenta Gabriela Narutowicza, Henryka Sienkiewicza, Juliana Tuwima i Andrzeja Struga (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z 2016 r., poz. 2396) przewiduje takie ograniczenia w § 18 ust. 4 pkt 2 - "W zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych - minimum 1600,0 m2 z zastrzeżeniem terenów: 8.03 U, 12.02 U i 12.03 U, dla których ustala się minimum 1800,0 m2", Sąd wskazał, że jednocześnie w tym samym przepisie wskazuje się na wyjątki - "parametry te nie dotyczą działek wydzielonych pod urządzenia infrastruktury technicznej, a także powstałych w wyniku podziałów prowadzonych po wyznaczonych na rysunku planu liniach rozgraniczających". Jak zaś ustalił Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie, działka, której dotyczy zaskarżona decyzja (nr [...]), objęta jest dwoma symbolami: 2.02 U oraz 2.05 KDDW, a linia rozgraniczająca, o której mowa powyżej przebiega wzdłuż frontu budynku oficyny poprzecznej. Nadto, Sąd I instancji stwierdził, że zarówno z księgi wieczystej ([...]) jak i z danych Geoportalu wynika, że obecnie działka ta jest podzielona właśnie w tym miejscu na działki nr [...] i [...] a z księgi wieczystej wynika, że miało to miejsce na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2023 r. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości dotyczące oficyny poprzecznej były usprawiedliwione. Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w opinii z 15 marca 2021 r., uzupełnionej 31 maja 2021 r., biegły - uprawniony geodeta nie odniósł się do budynku oficyny poprzecznej, prócz wskazania na wspólność instalacji oraz przedstawienia rzutów oficyny poprzecznej w uzupełnieniu z 31 maja 2021 r. W tym stanie sprawy, trafnie uznał Sąd I instancji, że organy w prowadzonym postępowaniu powinny wyjaśnić możliwość zwrotu części nieruchomości, na której znajduje się oficyna poprzeczna z uwzględnieniem okoliczności, że wydzielenie działki w tym miejscu nie jest uniemożliwione przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w budynku oficyny poprzecznej, a przy tym z księgi wieczystej i Geoportalu wynika, że działka została już podzielona. Te okoliczności nie zostały jednakże wzięte pod uwagę ani też ocenione przez orzekające w kontrolowanej sprawie organy. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Natomiast, w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji publicznej oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ciąży więc na nich obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zakresie prawidłowości uzasadnienia, które w ocenie skarżącej kasacyjnie jest wewnętrznie sprzeczne. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wyrok zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako podstawę prawną uchylenia decyzji organów administracji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 135 p.p.s.a., z uwagi na objęcie wyrokiem również decyzji organu I instancji. Jak wynika natomiast z uzasadnienia wyroku organy naruszyły szereg przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to zatem, że podstawa prawna uchylenia przez Sąd I instancji została wskazana prawidłowo, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne. Przy tym, w sposób precyzyjny zostały określone wskazania co do dalszego postępowania. Dlatego też, mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania, uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.