I OSK 1357/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P.–B., M. B.–T., B. M., M. K.–S., M. N. i A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 141/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi W. P.–B., M. B.–T., B. M., M. K.–S., M. N. i A. S. na pismo Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 19 marca 2014 r., II SA/Go 141/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę W. P.–B., M. B.–T., B. M., M. K.–S., M. N. i A. S. na pismo Prezydenta Miasta Zielona Góra z [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu, Sąd wskazał, że skarżące, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, przedmiotem skargi uczyniły pisma Prezydenta Miasta Zielona Góra z [...] października 2013 r. i z [...] listopada 2013 r. (stanowiące odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 28 października 2013 r.). W odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, pełnomocnik w piśmie z 13 lutego 2014 r. (k. 65-67 akt sprawy) jednoznacznie wskazał, że skarga nie dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta Zielona Góra, a wymienionych w treści skargi pism organu z [...] października 2013 r. i [...] listopada 2013 r. W związku z tym, Sąd zaznaczył, że nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Taka odpowiedź stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Z kolei pismo z [...] października 2013 r. zostało wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie udzielenia informacji publicznej. Postępowanie to może zakończyć się udzieleniem informacji publicznej (poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej), odmową udzielenia informacji publicznej (co następuje w formie decyzji), umorzeniem postępowania, gdy wnioskodawca nie wypowie się co do zaproponowanego przez organ sposobu udostępnienia informacji (co następuje w formie decyzji) lub poinformowaniem strony w zwykłym piśmie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Z powyższymi sposobami zakończenia postępowania o udzielenie informacji publicznej związany jest sposób kwestionowania postępowania organu, który informacji nie udzielił. Wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność w przypadku, gdy organ milczy wobec wniosku strony, nie wydaje decyzji administracyjnej gdy zaistniały ku temu podstawy oraz gdy informacja ma charakter publiczny, a organ tak jej nie kwalifikuje i informuje o tym stronę zwykłym pismem procesowym. Zaskarżonym pismem z [...] października 2013 r. Prezydent Miasta Zielona Góra, w odpowiedzi na wniosek skarżących z 15 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, przekazał wnioskodawczyniom dane dotyczące wydatków poniesionych na przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Zielona Góra w latach 2011, 2012, 2013 oraz podał sposób wyliczenia wysokości dotacji na jednego ucznia dla przedszkoli niepublicznych. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone pismo Prezydenta Miasta Zielona Góra nie stanowi decyzji, ani postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Pismo to jest jedynie informacją o załatwieniu sprawy, której organ udzielił w wyniku rozpoznania wniosku skarżących z 15 kwietnia 2013 r. Brak także podstaw do przyjęcia, że zaskarżone pismo Prezydenta mieści się w kategorii aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie wymienionej w pkt 1 - 3 tego artykułu, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wprawdzie zaskarżone pismo zostało skierowane do skarżących, nie rozstrzyga jednak w sposób władczy o prawach i obowiązkach stron. W szczególności nie zawiera informacji, w jakiej wysokości poszczególne przedszkola otrzymały dotację na dany rok. Nie konkretyzuje ono uprawnień imiennie określonego podmiotu, zatem nie ma charakteru aktu indywidualnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznając zatem, że skarga dotyczy pisma informującego o wydatkach poniesionych na przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Zielona Góra w latach 2011-2013, Sąd, na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest właściwy do oceny prawidłowości rozpoznania przez organ wniosku strony o udostępnienie takiej informacji. Właściwość Sądu do dokonania takiej oceny byłaby możliwa jedynie w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej i w przypadku takiej skargi Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, Sąd ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku o udostępnienie informacji. Jednakże tego rodzaju skarga, z uwagi na wyraźnie określony zakres zaskarżenia (pismem stanowiącym doprecyzowanie skargi – z 13 lutego 2014 r.), nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której organ wprawdzie udzielił stronie odpowiedzi na jej wniosek w formie czynności materialno-technicznej, czyli pismem, lecz udzielona odpowiedź nie satysfakcjonuje strony, jest bowiem w jej ocenie niepełna np. nieadekwatna do treści wniosku, a zatem inna niż oczekiwał wnioskodawca. Skargę kasacyjną wniosły W. P.–B., M. B.–T., B. M., M. K.–S., M. N. i A. S., zaskarżając opisane postanowienie w całości i zarzucając naruszenie A. prawa materialnego, to jest: 1. art. 90 ust. 1 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu jako podstawy kwestionowania wysokości dotacji do przedszkoli niepublicznych oraz zaniechanie zastosowania tego przepisu jako podstawy materialnoprawnej do żądania weryfikacji sposobu obliczania wysokości dotacji do przedszkoli publicznych, a także do prawidłowego obliczenia i wypłaty dotacji w należnej wysokości, 2. art. 236 § 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez zaniechanie zastosowania jako podstawy materialnoprawnej do prawidłowego obliczenia i wypłaty dotacji w należnej wysokości, 3. art. 2, art. 32, art. 18 i art. 71 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez zaniechanie zastosowania jako podstawy materialnoprawnej do prawidłowego obliczenia i wypłaty dotacji w należnej skarżącym wysokości oraz bezzasadną odmowę uznania ww. przepisów jako podstawy prawnej do żądania weryfikacji sposobu obliczania wysokości dotacji przez Prezydenta Miasta Zielona Góra i domagania się wypłaty tych dotacji w prawidłowej wysokości, B. prawa procesowego, to jest: 4. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ Sąd I instancji odrzucając skargę uchylił się od ustawowego obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach objętych przedmiotem skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 5. art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że stanowisko Prezydenta Miasta Zielona Góra zawarte w pismach z [...] października 2013 r. i z [...] listopada 2013 r. przez brak cech aktu indywidualnego nie stanowi aktu lub czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co skutkowało odrzuceniem skargi, 6. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi. Ponadto, zarzucono Sądowi, że zaniechał wspólnego rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie razem ze sprawą objętą sygn. akt II SA/Go 246/14. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy podkreślić potrzebę odróżnienia spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej od spraw z zakresu dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Strona kierując skargę do sądu administracyjnego jest obowiązana między innymi wskazać zaskarżony akt oraz określić naruszenie prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.). Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, co jednocześnie oznacza, że wskazanie zaskarżonego aktu wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Skarga zgodnie z oświadczeniem skarżących dotyczyła ustalenia kwot dotacji i ich wypłacenia – informacji zawartych w pismach Prezydenta Miasta Zielona Góra z [...] października 2013 r. i [...] listopada 2013 r., co pełnomocnik skarżących potwierdził w piśmie z 13 lutego 2014 r. Uwadze skarżących umknęło jednak, że zaskarżone pisma, a zwłaszcza pismo z [...] października 2013 r. nie stanowiły rozstrzygnięcia w przedmiocie dotacji, ale stanowiły informację publiczną, udzieloną na wniosek zgodnie z przepisami ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a później odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, to nie rozstrzygnięcie w przedmiocie "przyznania i obliczenia dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty", ale pisma związane z realizacją prawa dostępu do informacji publicznej mogły być przedmiotem skargi i kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie. Dokumenty udostępnione w związku z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie stanowią rozstrzygnięć o prawach i obowiązkach podmiotów, które te wnioski składają, ale są wynikiem realizacji przez wnioskodawcę zagwarantowanego konstytucyjnie prawa dostępu do informacji publicznej. Udzielenie informacji publicznej – jako zgodne z wnioskiem działanie organu publicznego nie podlega skardze do sądu administracyjnego. Ochrona prawna jest natomiast konieczna, jeżeli informacja publiczna nie jest udostępniona, albo jest udostępniona niezgodnie z wnioskiem. Z tego względu, wnioskodawca może np. kwestionować decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, czy też w skardze na bezczynność organu wykazywać, że udzielona informacja nie obejmuje całości wniosku. Podsumowując, sama czynność materialno-techniczna udzielenia informacji publicznej, która w niniejszej sprawie przybrała postać skierowanego do skarżących pisma z [...] października 2013 r. i informacje tam zawarte, nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dlatego też, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wybierając procedurę dostępu do informacji publicznej skarżące mogą zapoznać się z dokumentami określającymi zasady udzielania, rozliczania i zwrotu dotacji, które pozostają w posiadaniu organów administracji publicznej, i które stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2011 r. Natomiast sprawa indywidualna, jaką jest udzielenie dotacji dla konkretnego przedszkola w określonej wysokości, wykracza poza granice dostępu do informacji publicznej i nie może być w tym trybie załatwiana, ani kwestionowana. Uogólniając, w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej istotne jest udzielenie informacji w żądanym zakresie, a nie merytoryczna polemika z treścią otrzymanej informacji (otrzymanych dokumentów). Z tego względu, zarzuty skargi kasacyjnej opisane A.1., A.2. i A.3., nie mogą odnieść zamierzonego skutku jako niezwiązane z problematyką dostępu do informacji publicznej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziane są sposoby kwestionowania działania lub bezczynności organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na pisma z [...] października 2013 r. i [...] listopada 2013 r. był obowiązany dokonać kontroli działania administracji publicznej w związku z czynnością materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej. W wyniku przeprowadzonej kontroli, po prawidłowym zastosowaniu przepisów procesowych, Sąd I instancji odrzucił skargę. Błędne przekonanie skarżących dotyczące zakresu, w jakim skarga powinna być rozpoznana nie świadczy jednak o braku realizacji przez ten Sąd kontroli sądowoadministracyjnej. Kontynuacją przyznanego prawa jest możliwość zainicjowania kontroli wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym więc zakresie, również zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może odnieść zamierzonego skutku. Z przedstawionych wyżej względów, niezasadny jest pogląd skarżących o konieczności połączenia do wspólnego rozpoznania spraw o sygnaturach akt II SA/Go 141/14 oraz II SA/Go 246/14. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184, art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.