I OSK 1334/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Łęknicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Go 187/22 w sprawie ze skargi X.Y. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na zarządzenie Burmistrza Łęknicy z dnia 31 grudnia 2021 r. nr 273.2021 w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za najem lub dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy Łęknica, z wyłączeniem terenu targowiska miejskiego oraz lokali mieszkalnych 1. oddala skargę kasacyjną w całości; 2. zasądza od Burmistrza Łęknicy na rzecz X.Y. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z 19 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Go 187/22 (dalej wyrok II SA/Go 187/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim: I. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Łęknicy z 31 grudnia 2021 r. nr 273.2021 w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za najem lub dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zespołu nieruchomości Gminy Łęknica, z wyłączeniem terenu targowiska miejskiego oraz lokali mieszkalnych; II. zasądził od Burmistrza Łęknicy na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 101, 106-111 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz Łęknicy (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adw. M.B., zaskarżając wyrok II SA/Go 187/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania: art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zarządzenie Burmistrza Łęknicy z 31 grudnia 2021 r. nr 273.2021 w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za najem lub dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy Łęknica, z wyłączeniem terenu targowiska miejskiego oraz lokali mieszkalnych, stanowił akt prawa miejscowego bądź inny akt podejmowany w sprawach z zakresu administracji rządowej, mimo że był skierowany do ograniczonej grupy osób (najemców i dzierżawców), miał charakter cywilnoprawny (stanowił ofertę zawarcia umowy bądź kształtował prawa i obowiązki w ramach konkretnego stosunku prawnego) oraz był niesamoistny (nie kształtował praw i obowiązków per se, dopiero zawarcie umowy takie obowiązki i prawa nakładało); 2. prawa materialnego: art. 30 ust. 2 pkt 3 usg, art. 23 ust. 1, 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 57 ust. 1 i art. 58-60 ugn przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zarządzenie Burmistrza Łęknicy z 31 grudnia 2021 r. nr 273.2021 w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za najem lub dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy Łęknica, z wyłączeniem terenu targowiska miejskiego oraz lokali mieszkalnych przekroczyło ramy prawne wyznaczane przez wskazane przepisy, tj. że akt ten stanowi akt władczy skierowany do nieograniczonej grupy adresatów. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie [zwrotu] kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (k. 120-121A akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Burmistrza Łęknicy na jej rzecz [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 129-130v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ppsa. Powołanie się na obie podstawy wymaga - co do zasady - rozważenia w pierwszej kolejności prawidłowości zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zostały niestarannie - Autor skargi kasacyjnej nie wskazał pełnych danych aktów prawnych, zawierających wskazane jako wzorce kontroli przepisy, ani danych dotyczących tych aktów prawnych. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zm. poz. 655, dalej ppsa) nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że skarga wywiedziona w niniejszej sprawie dotyczyła aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej - zarządzenia Burmistrza Łęknicy z 31 grudnia 2021 r. nr 273.2021 w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za najem lub dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zespołu nieruchomości Gminy Łęknica, z wyłączeniem terenu targowiska miejskiego oraz lokali mieszkalnych (k. 33-38 akt sądowych). Skargę wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej skarżąca), powołując art. 3 § 2 pkt 5 ppsa i art. 101 ust. 1 usg (k. 5-12 akt sądowych). Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 usg). Naczelny Sąd Administracyjny również nie ma żadnych wątpliwości w tym aspekcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca trafnie wskazała, że zarządzenia są formą aktu władczego, jednostronnego. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie aktów organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach niemających takiego charakteru. W uzasadnieniu uchwały z 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawna aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym.". Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżone zarządzenie ma charakter władczy i związane jest z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie gospodarki komunalnej, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. W konsekwencji, akt ten podlega kontroli, o której stanowi art. 91 ust. 1 usg. Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżone zarządzenie nie mieści się w granicach uprawnień Burmistrza określonych w: art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej usg) i art. 23 ust. 1, 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 57 ust. 1 i art. 58-60 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej ugn). Sąd I instancji przekonnująco wskazał, że zarządzenie to wydane zostało bez stosownego upoważnienia. Jedynym bowiem organem uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego wpływających na sferę stosunków najmu jest rada gminy, która - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg - jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (J. Czerw w: red. P. Chmielnicki, Ustawa samorządzie gminnym. Komentarz, Woters Kluwer 2022, s. 437 uw. 3 tiret trzecie; s. 447, uw. 7). Powyższe uprawnienie ogranicza się jednak wyłącznie do wyznaczania adresowanych do organu wykonawczego zasad zawierania umów, a nie ściśle określonych warunków kontraktów zawieranych przez gminę. Z art. 30 ust. 2 pkt 3 usg, będącego podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia, wynika natomiast jedynie, że burmistrz jest organem wykonawczym, co oznacza, że wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań burmistrza należy, m.in., gospodarowanie mieniem komunalnym, w tym poprzez nawiązywanie stosunków cywilnoprawnych z podmiotami trzecimi - składać jednoosobowo w imieniu gminy oświadczenia woli w zakresie zarządu mieniem (J. Czerw - op. cit., s. 679 uw. 3 p. 4). Dokonując czynności z zakresu gospodarowania mieniem, burmistrz nie może odgórnie, w formie aktu prawa miejscowego, zmieniać warunków zawartych umów ani ograniczać swobodę umów . Zakres samodzielności i swobody gospodarowania w sferze stosunków cywilnoprawnych wyznaczają bowiem regulacje zawarte w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360). Z zaskarżonego zarządzenia nie wynika, jakoby odnosiło się ono li tylko do skarżącej spółki. Zarządzenie zostało skierowane do podmiotów mających zawarte konkretne umowy najmu bądź dzierżawy - tak jak skarżąca. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zawiera ono normy generalne, co determinuje uznanie jego charakteru jako odpowiadającego aktowi prawa miejscowego. Jego wydanie bez upoważnienia ustawowego powoduje, że nie może ono pozostawać w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akt taki winien podlegać ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowi warunek wejścia w życie takiego aktu normatywnego. Brak publikacji stanowił wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości, o czym słusznie orzekł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Wskazany jako wzorzec kontroli art. 23 ust. 1, 1e ugn nie jest relewantny, dotyczy bowiem kompetencji starosty (nie zaś wójta) w stosunku do nieruchomości znajdujących się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, ani zaś mienia gminnego (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 134-137, nb 1-5). Art. 43 ust. 2 i 4 ugn dotyczy w szczególności prawa jednostek organizacyjnych (w tym jednostki samorządu terytorialnego – art. 43 ust. 5 ugn) do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd – w granicach określonych w ustawie – lub ustalonych w drodze zarządzenia lub uchwały odpowiedniej rady (art. 43 ust. 1, 2, 4, 5 i 6 ugn). Nierewantny jest art. 57 ust. 1 ugn, jako dotyczący praw do nieruchomości, które pozostały po zlikwidowanej lub sprywatyzowanej państwowej osobie prawnej, przechodzących z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, a nie gminy. Nierelewantne są: art. 58 ust. 1 i 2 ugn (dotyczący możliwości wnoszenia nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jako aportów do spółek); art. 59 ugn (jako dotyczący wyposażania fundacji), art. art. 60 ugn (dotyczący naczelnych władz i urzędów). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację zaprezentowaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i prezentowaną przez skarżącą w toku całego postępowania. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonywającej kontrargumentacji odnośnie do kwalifikacji zaskarżonego zarządzenia jako wyłącznie jako aktu wewnętrznego (dla polityki gospodarowania mieniem komunalnym) o charakterze informacyjnym bądź ofertowym (dla osób niezwiązanych stosunkiem zobowiązaniowym z Gminą), stanowiącego oświadczenie woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego kształtujących zobowiązania w ramach konkretnego stosunku cywilnoprawnego (dla najemców i dzierżawców). Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną w całości. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa. Na koszty te składały się koszty zastępstwa procesowego skarżącej spółki, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).