I OSK 1268/22

Dnia 23 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 652/21 w sprawie ze skargi M.R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 15 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od M. R. na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 652/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekając na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skargi M.R., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], Gm. [...]. W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wyeliminował z obrotu prawnego wspomnianą wyżej uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 15 lipca 2021 r., gdyż uznał, że przez brak należytego rozważenia przesłanek zbycia części nieruchomości gminnej, w drodze bezprzetargowej, a o czym świadczyło bardzo skrótowe uzasadnienie podjętego aktu, nie można było w tym przypadku stwierdzić, czy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości do zbycia w drodze przetargu było zgodne z prawem. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Rada Gminy [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie: 1. prawa materialnego, to jest: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżący posiadał interes prawny niezbędny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy [...], a w konsekwencji tego naruszenia, także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez nieodrzucenie wywiedzionej przez skarżącego skargi w sytuacji, gdy skarżący nie posiadał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy [...], 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 86, art. 91 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 u.s.g. - poprzez naruszenie norm kompetencyjnych do rozstrzygania o nieważności uchwały Rady Gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości i rozpoznanie sprawy przypisanej do właściwości organów nadzorczych jednostek samorządu terytorialnego, 3. prawa materialnego, to jest: art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której brak było przesłanek do zastosowania przetargowego tryby zbycia nieruchomości wobec niewyrażenia przez skarżącego woli do nabycia części nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą Rady Gminy [...] oraz braku przesłanki polepszenia warunków zagospodarowania jego nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – M. R. wnosił o jej odrzucenie, względnie oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi M. R., wniesionej na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. Zgodnie zaś z treścią w/w uchwały, wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), Gmina wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym w/w nieruchomości (ujawnionej w w księdze wieczystej nr [...]), stanowiącej jej własność na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej – to jest nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] położonej w obrębie [...], Gm. [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Niesporne przy tym było, że w/w nieruchomość sąsiednia stanowiła własność Wójta Gminy [...] i jego żony czyli R. i K.małżonków K.. Niesporne także było, że to małżonkowie K. wystąpili w dniu 12 lipca 2021 r. z wnioskiem o wydanie zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12, ONSAiWSA 2013/2/21), w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony. W uzasadnieniu w/w uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił zaś, iż owa generalna zasada, zgodnie z którą w sprawach skarg na uchwałę rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż mogą nieraz wystąpić sytuacje nadzwyczajne. Jako – niejako oczywisty - przykład jednej z nich skład poszerzony wskazał na sytuację, w której zachodzi konflikt pomiędzy radą gminy a jej organem wykonawczym. Jako inny przykład takiej szczególnej sytuacji wymieniono jednak także sytuację, w której z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta. W obu bowiem w/w przypadkach dopuszczenie wójta do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym skargą na uchwałę rady gminy może doprowadzić (cyt.) "do pozbawienia organu stanowiącego - rady gminy - możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji." W ocenie składu orzekającego, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie i nie ma tu znaczenia okoliczność, że Wójt Gminy [...] jest wraz z żoną beneficjentem zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała dotyczy bowiem niewątpliwie jego interesu prawnego jako współwłaściciela wraz z żoną nieruchomości, której warunki zagospodarowania mają ulec poprawie po zawarciu przez Gminę umowy sprzedaży, objętej zaskarżoną uchwałą. W przypadku gdyby bowiem uznać, że Wójt Gminy jest (zgodnie z głównym stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r.) uprawniony w niniejszej sprawie do reprezentowania Rady Gminy, oznaczałoby by to – de facto – że stroną tego postępowania sądowoadministracyjnego byłby w istocie rzeczy nie organ Gminy a byłby nią R.K.. Taka zaś sytuacja, to jest gdy Wójt Gminy, reprezentując Radę Gminy, jest osobiście zainteresowany wynikiem sprawy, pozbawia praktycznie Radę Gminy jakiegokolwiek wpływu na tok sprawy, treść i charakter podejmowanych w niej czynności a przede wszystkim treść zajmowanego w sprawie stanowiska. Powyższe w pewnym stopniu potwierdza zresztą okoliczność, że jak zwrócił na to w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, w treści odpowiedzi na skargę (podpisanej przez Wójta Gminy) nie można było doszukać się żadnych dodatkowych informacji czy wyjaśnień związanych z wydaniem zaskarżonej uchwały, (cyt.): " Nie uzasadniła Rada Gminy również ani w zaskarżonej uchwale, ani w odpowiedzi na skargę czy istotnie części nieruchomości, o których stanowi uchwała, mogą być służyć poprawie zagospodarowania nieruchomości tylko wnioskujących o nabycie czy także nieruchomości skarżącego." (vide: k. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.) Dlatego też – zdaniem składu orzekającego – w tej konkretnej sprawie stroną postępowania sądowego, wywołanego skargą M. R. o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...], winna być Rada Gminy [...], reprezentowana przez jej Przewodniczącego. Sytuacja taka zapewni bowiem dopiero organowi gminnemu z jednej strony wpływ na czynności i stanowisko podejmowane w niniejszym postepowaniu a z drugiej strony pozwoli zachować mu w pełni obiektywizm. Tymczasem w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim wprawdzie jako organ będący stroną niniejszego postępowania wymieniona została Rada Gminy [...] (a nie Wójt Gminy [...]), ale zarówno stanowisko merytoryczne w sprawie (np. odpowiedź na skargę) zajął Wójt, do niego również zostało skierowane zawiadomienie o rozprawie zdalnej i to Wójt Gminy udzielał także wszelkich pełnomocnictw radcom prawnym do reprezentowania Gminy. Z tych zatem powodów – w ocenie składu orzekającego – w analizowanej sprawie nie można było mówić, iż pełnomocnik strony był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz, że strona miała pełną możność obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Okoliczności te – jak wyżej wspomniano – Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od zakresu zaskarżenia. Przy ponownym więc rozpoznaniu skargi Sąd Wojewódzki ponownie winien zarządzić zajęcie stanowiska przez Radę Gminy reprezentowaną tym razem przez Przewodniczącego Rady a następnie rozpoznać skargę mając na uwadze prawidłowe powiadomienie stron o wszystkich podjętych czynnościach. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 pkt 2 p.p.s.a. mając na uwadze, że uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło w tym przypadku z innych przyczyn niż podniesione w skardze kasacyjnej, gdyż zarzuty kasacyjne nie mogły być aktualnie w ogóle rozpoznawane.