II SA/Rz 180/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. C. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [....] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej - skargę oddala –

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w [...] (dalej: "Rada", "Organ") z [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: "u.g.n."). Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w [...] wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki nr [...] o powierzchni 0,0042 ha, położonej w N., objętej KW nr [...], stanowiącej własność Gminy i Miasta [...], na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, tj. działki nr [...] stanowiącej własność G. i S. L. (§ 1). Z kolei w § 2 uchwały wskazano, że działka nr [...] nie może być zagospodarowana, jako odrębna nieruchomość. W uzasadnieniu uchwały Organ wyjaśnił, że S. i G. L. wystąpili do Burmistrza Gminy i Miasta [...] z prośbą o sprzedaż części działki nr [...] położonej w N., o szerokości 1 m na poprawienie warunków swojej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w N. Podczas zebrania wiejskiego została podjęta uchwała nr [...] o wyrażeniu zgody na sprzedaż części ww. działki. Pas ten miał służyć na poszerzenie drogi przebiegającej przez działkę nr [...] będącej własnością Państwa L., stanowiącej dojazd do działki nr [...] niestanowiącej własności ww. Wobec powyższego Burmistrz wszczął procedurę związaną z podziałem działki nr [...] w celu poszerzenia działki nr [...]. W wyniku tego podziału powstała działka nr [...] o pow. 0,0392 ha i działka nr [...] o pow. 0,0042 ha. Działka nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...] będącej własnością Państwa L., a jej zbycie spowoduje polepszenie warunków zagospodarowania działki nr [...], przy czym nie może być ona zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Działka nr [...] ma wspólną granicę na odcinku 1 metra z działką nr [...] stanowiącą własność innej osoby fizycznej, ale w żaden sposób nie mogłaby ona poprawić warunków zagospodarowania działki nr [...]. Dojazd do działki [...] może odbywać się przez działkę nr [...] stanowiącą własność właściciela działki nr [...], a także przez działkę [...] stanowiącą własność Gminy [...], która jest dostępna dla wszystkich bez żadnych ograniczeń. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł S. C., zaskarżając ją w całości. W skardze zarzucił naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i wyrażenie zgody na sprzedaż w formie bezprzetargowej działki nr [...] położonej w N., podczas gdy działka ta może służyć poprawie warunków zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej, co wyklucza możliwość bezprzetargowej sprzedaży działki stanowiącej własność Gminy i Miasta [...]. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; o przeprowadzenie dowodu z kierowanych przez niego wniosków o sprzedaż działki nr [...] w N., w latach 2016-2021 oraz działki nr [...] i [...] w 2022 r. po uprzednim wystąpieniu o ich wydanie do Urzędu Gminy i Miasta w [...], a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w latach 2017-2021 r. kilkukrotnie kierował do Gminy i Miasta [...] wnioski o sprzedaż na jego rzecz działki nr [...] w N., celem poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, tj. będących jego własnością działek nr [...] i [...] w N. wskazując, że wymieniona działka ma służyć na przygotowanie drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]. Wnioski o sprzedaż części działki nr [...] kierowali także S. i G. L., właściciele nieruchomości nr [...] położonej w N., również wskazując na potrzebę poprawy warunków zagospodarowania swojej nieruchomości. Przedmiotowe wnioski były przedmiotem wielu dyskusji podczas obrad Zebrania Wiejskiego. Rada Gminy i Miasta [...] mając na uwadze wniosek Państwa L. dokonała podziału działki nr [...] w N. na dwie, tj. działkę nr [...] oraz [...] stanowiącą wąski pas gruntu o szerokości ok. 1 metra. Konsekwencją wymienionego było wydanie zaskarżonej uchwały zezwalającej na sprzedaż bezprzetargową działki [...] na rzecz S. i G. L. W ocenie Skarżącego decyzja o sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej powinna być poprzedzona wnikliwą analizą możliwości samodzielnego zagospodarowania działki nr [...] oraz możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Natomiast analiza wystąpienia przesłanek do zastosowania bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości dokonana przez Radę Gminy i Miasta [...] jest ogólnikowa i pobieżna, dokonuje stronniczej oceny możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych do działki nr [...]. Jakkolwiek uzasadnienie uchwały odnosi się do argumentacji obu właścicieli nieruchomości przyległych, tak jednak ocena ich zasadności jest stronnicza i faworyzuje jedną ze stron kosztem drugiej. Skarżący wskazał, że działkę nr [...] położoną w N. miał zamiar wykorzystać do budowy drogi dojazdowej do będącej jego własnością działki siedliskowej nr [...], która prowadziłaby do wschodniej części działki [...] wzdłuż jej ogrodzenia i umożliwiałaby dostęp do budynków i terenu działki położonej za budynkami. Obecnie korzysta z drogi dojazdowej od zachodniej strony działki [...] prowadzącej przez środek działki siedliskowej, co znacząco utrudnia jej zagospodarowanie. W ocenie Skarżącego nie ulega wątpliwości, że nabycie działki nr [...] poprawiłoby warunki zagospodarowania działki [...] w N. stanowiącej nieruchomość przyległą do działki nr [...]. Jakkolwiek działka nr [...] ma szerokość jedynie 1 metra, to jednak z wyłączeniem jej terenu nie jest możliwe wybudowanie drogi dojazdowej do drogi publicznej. Nawet w sytuacji nabycia przez Skarżącego działki nr [...] bez połączenia wymienionej z działką [...] i wspólnego z nią zagospodarowania pod drogę nie ma możliwości urządzenia zjazdu z drogi publicznej z uwagi na zbyt bliską odległość od mieszczącej się przy drodze publicznej kapliczki, która jest zabytkowa i z uwagi na przepisy o ochronie zabytków nie może zostać przesunięta. W dalszej części Skarżący podniósł, że w toku postępowania nie miał możliwości okazania warunków zagospodarowania jego nieruchomości, miejscowych stosunków gruntowych i możliwych zmian w tym zakresie jakich upatruje w zakupie działki nr [...] w N. Organ nie poprzedził wydania uchwały stosownymi oględzinami nieruchomości planowanej do sprzedaży i nieruchomości przyległych, ani też nie zebrał w żaden sposób stanowisk stron. Z tego powodu ocena poprawy warunków zagospodarowania możliwości przyległych dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jawi się nie jako powierzchowna, niepełna i niepoparta żadnymi ustaleniami własnymi Organu. Wymienione uzasadnienie powiela stanowisko właścicieli nieruchomości przyległej nr [...], tj. Państwa L., jednak ich argumentacja nie przemawia za zasadnością zastosowania trybu bezprzetargowego. Wskazanie, że teren działki nr [...] poprawi warunki zagospodarowania działki nr [...] poprzez poszerzenie drogi prowadzącej do działki osoby trzeciej nie wskazuje w żaden sposób, aby w istocie nastąpić miała poprawa warunków zagospodarowania działki nr [...], lecz działki należącej do innego właściciela, która korzysta z przejazdu przez działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada reprezentowana przez Burmistrza Miasta [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, że sprawa sprzedaży w drodze bezprzetargowej działki nr [...], położonej w N. na rzecz G. i S. L., była już przedmiotem skargi S. C., gdzie Skarżący zaskarżył uchwałę z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia tej nieruchomości do sprzedaży. Sprawa toczyła się pod sygn. akt II SA/Rz 91/22. Wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność tej uchwały wskazując, że nie posiadała ona uzasadnienia, co uniemożliwiło jej ocenę faktyczną, a dodatkowo była ona przedwczesna, bowiem w dacie podjęcia uchwały, tj. w dniu [...] listopada 2021 r. nie istniała decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział działki nr [...], a jedynie w obrocie prawnym istniało postanowienie opiniujące ten podział. Decyzja została wydana dopiero w dniu [...] grudnia 2021 r. W związku z powyższym wyrokiem eliminującym z obrotu prawnego uchwałę z [...] listopada 2021 r. nr [...] oraz w związku z upływem 6 miesięcznego terminu na przeniesienie własności wydzielonej działki (co spowodowało wygaśnięcie decyzji) - Organ podjął od początku czynności związane z ewentualną sprzedażą wnioskowanej przez Państwa L. nieruchomości. Organ potwierdził również, że Skarżący występował do Gminy [...] z podaniami o sprzedaż działki nr [...], natomiast G. i S. L. występowali z podaniami o sprzedaż części działki nr [...] o szerokości 1 m na poprawienie warunków swojej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w N. Burmistrz podkreślił również, że ani zebranie wiejskie wsi N. ani Rada Miejska w [...] nigdy nie wyrażała zgody na zbycie działki nr [...] przed jej podziałem. Burmistrz potwierdził, że zebranie wiejskie w dniu [...] czerwca 2021 r. podjęło uchwałę nr [...] o wyrażeniu zgody na sprzedaż Państwu L. części ówczesnej działki nr [...] o szerokości 1 m po całej długości. Ten pas miał służyć na poszerzenie drogi przebiegającej przez działkę nr [...] Państwa L. Jednocześnie podjęto uchwałę nr [...] o wyrażeniu zgody na sprzedaż Skarżącemu części ówczesnej działki nr [...] pomniejszonej o pas 1 metra przeznaczonego do sprzedaży Państwu L. W ocenie Burmistrza przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 6 u.g.n. w przypadku zbycia działki nr [...] spełniała jedynie nieruchomość nr [...]. W żaden sposób takich warunków nie spełnia działka [...] i [...] stanowiąca własność Skarżącego. Działka [...] w ogóle nie przylega do działki nr [...] zbywanej bez przetargu. Natomiast działka nr [...] ma wspólną granicę na odcinku 1 metra z działką [...] i w żaden sposób nie można przyjąć, że mogłaby ona poprawić warunki zagospodarowania działki nr [...]. Dojazd do działki [...] może się odbywać przez działkę nr [...] również stanowiącą własność Skarżącego, a także przez działkę [...] stanowiącą własność Gminy [...], która jest dostępna dla wszystkich bez żadnych ograniczeń. Burmistrz wskazał, że po podjęciu przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały Skarżący pismem z 4 października 2022 r. wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta [...] o sprzedaż działek nr [...] i [...] w drodze przetargu. Burmistrz wyjaśnił Skarżącemu, że Gmina nie zamierza sprzedawać tych działek w drodze przetargu, bowiem są spełnione warunki do ich sprzedaży bezprzetargowej. Poinformował przy tym, że podjęta została już uchwała (aktualnie zaskarżona przez Skarżącego) dotycząca sprzedaży działki [...] na rzecz Państwa L. W piśmie procesowym z 12 lutego 2023 r. Skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że był i nadal jest zainteresowany nabyciem działki nr [...] położonej w N. z jednoczesnym nabyciem działki [...], gdyż tylko własność obu tych działek pozwoli mu wybudować szlak drogowy prowadzący do działki [...] w N. od jej wschodniej strony, zapewniającej dostęp do budynków i terenu ze zabudowaniami. Tylko nabycie na własność obu działek pozwoli na urządzenie zjazdu z drogi publicznej z uwagi na bliską odległość do zabytkowej kapliczki mieszczącej się przy drodze publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Kwestie sprzedaży nieruchomości w tym trybie uregulowano w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – ze zm.; dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej m.in. gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeżeli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.). Uprawnienie dla rady gminy do podejmowania uchwały w przedmiotowej sprawie wynikało zaś z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. tj. z 2020, poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g."), z którego wynika wyłączne uprawnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie Skarżący skorzystał z możliwości zaskarżenia kontrolowanej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 91/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność poprzednio wydanej przez organ uchwały z [...] listopada 2021 r., Nr [...] w spawie wyrażenia zgody na bezprzetargową sprzedaż działki nr ewid. [...]. Podstawą stwierdzenia nieważności był brak uzasadnienia do uchwały oraz jej przedwczesność. W dacie podjęcia uchwały nie istniała decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział działki nr [...], w wyniku którego wydzielona została działka nr ewid. [...] będąca przedmiotem obrotu. Decyzja w tym przedmiocie została wydana dopiero [...] grudnia 2021 r. Wskazać również należy, że poprzednio rozpoznając sprawę Sąd nie miał wątpliwości co do istnienie interesu prawnego Skarżącego w jej zaskarżeniu. Sąd wyjaśnił, że Skarżący posiada interes prawny ze względu na to, że jest właścicielem działki nr ewid. [...] przyległej do działki nr ewid. [...], na której bezprzetargową sprzedaż wyrażono zgodę. Stanowiskiem tym Sąd jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Aktualnie przedmiotem kontroli jest ponownie wydana uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż bezprzetargową działki nr ewid. [...], na rzecz tych samych podmiotów tj. właścicieli działki nr ewid. [...]. Jak wynika z akt organ ponownie przeprowadził postępowanie dotyczące podziału działki [...], które tym razem poprzedziło podjęcie uchwały. Do uchwały dołączono uzasadnienie. Wynika z niego, że działka [...] przylega bezpośrednio do działki [...] stanowiącej własność Państwa L. a jej zbycie spowoduje polepszenie warunków zagospodarowania działki nr ewid. [...]. Jednocześnie zbywana działka nie może zostać zagospodarowana, jako odrębna nieruchomość ze względu na powierzchnię tj. 42 m². Zgodnie z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami: Ust.1. Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Ust. 2. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Powołany przepis wprowadza generalną zasadę, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane i oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Od przetargowego trybu zbywania nieruchomości wprowadzono pewne wyjątki, w tym sprzedaż w celu poprawy zagospodarowania działki sąsiedniej. Ustawodawca wprowadził warunki, na podstawie których odstąpienie będzie możliwe. Są to: niezbędność nieruchomości lub jej części do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, brak możliwość jej samodzielnego zagospodarowania, posiadanie tytułu własności lub użytkowania wieczystego do działki, której zagospodarowanie ma ulec poprawie. Przyjmuje się, że poprawa warunków zagospodarowania powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna. Sam fakt przylegania działek do siebie nie tworzy jeszcze sytuacji funkcjonalnego ich powiązania. Stan należy ocenić z uwzględnieniem okoliczności indywidulanej sprawy. Jednakże będąca warunkiem odstąpienia od trybu przetargowego poprawa zagospodarowania odnosi się do całej nieruchomości przyległej, a więc całego przedmiotu prawa. ( patrz wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1492/18). Przedmiotem sprzedaży bezprzetargowej w spawie jest działka nr ewid. [...] należąca do Gminy [...]. Działka ta w całości przylega do działki nr. ewid. [...], stanowiącej własność państwa L. Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że nabycie przez Państwa L. przedmiotowej działki służyło realnej poprawie warunków zagospodarowania, a mianowicie poszerzeniu drogi dojazdowej i możliwości odsunięcia jej od znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego, jednocześnie ze względu na niewielką powierzchnię zbywanej działki – 42 m² brak jest możliwości jej zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości. Zostały w związku z tym spełnione wszystkie przesłanki sprzedaży bezprzetargowej. W sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której nabycie działki służyłoby więcej niż jednej nieruchomości, w tym nieruchomości należącej do Skarżącego tj. działki nr ewid. [...]. Jak wynika bowiem z mapy działka Skarżącego nr ewid. [...] przylega do spornej działki [...] jedynie na długości 1 m. Nie można więc mówić, że nabycie tej działki służyć miałoby poprawie warunków zagospodarowania działki Skarżącego. Ponadto jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak również mapy dołączonej do decyzji podziałowej, znajdującej się w aktach sprawy, dojazd do działki nr ewid. [...] może, tak jak przed zbyciem przedmiotowej działki, odbywać się przez stanowiącą własność Skarżącego działkę nr ewid. [...], jak również przez działkę nr ewid. [...] stanowiącą własność Gminy [...]. Z akt sprawy dodatkowo wynika, że uchwałą z [...] grudnia 2022 r., Nr [...] Rada Miejska w [...] wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki nr ewid. [...] Skarżącemu. Niesłuszne są przy tym zarzuty Skarżącego co do braku przeprowadzenia oględzin w sprawie, gdyż w przypadku podejmowania uchwał nie stosuje się przepisów k.p.a., a co za tym idzie organ nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego. Odnośnie złożonego przed Sądem wniosku dowodowego dotyczącego składanych przez Skarżącego pism z wnioskiem o nabycie przedmiotowej nieruchomości, Sąd stwierdza, że znajdują się one w aktach. Nie mogą one jednak przesądzić o powodzeniu wniosku. Pamiętać bowiem należy, że uchwała o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze bezprzetargowej dotyczyła nieruchomości gminy, która jest jej dysponentem. Gmina może ale nie musi decydować się na sprzedaż nieruchomości. Decydując się na taką sprzedaż powinna zachować warunki formalne. Te w ocenie Sądu zostały zachowane. Państwo L. mają prawo do nabycia wąskiego pasa gruntu leżącego bezpośrednio przy ich działce, który zapewni im możliwość realizacji szerszego wjazdu na działkę, oddalonego od znajdującego się na nim domu. Z kolei Skarżący ma prawo nabyć pozostałą, znacznie większą część poprzedniej działki nr ewid. [...], aktualnie działki [...], która z kolei przylega bezpośrednio do jego działki nr ewid. [...] i bezpośrednio łączy się z jego działką nr ewid. [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.