II SA/Ke 282/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Gminy w Fałkowie z dnia 26 września 2022 r. nr XXXIX/290/2022 w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości oddala skargę.

Uchwałą nr XXXVI/290/2022 z dnia 13 czerwca 2022 r. Rada Gminy w Fałkowie wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie na własność, przez Gminę Fałków, od Skarbu Państwa – Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Kielcach, nieruchomości położonej w gminie Fałków, obręb geodezyjny Sułków, stanowiącej działkę nr ewidencyjny 116 o powierzchni 0,11 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KI1K/00037389/4, z przeznaczeniem na cele związane z realizacją inwestycji infrastrukturalnych służących wykonywaniu zadań własnych gminy w zakresie kultury fizycznej i rekreacji. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Fałków (§ 2). W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 24 ust. 5 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 514 ze zm.). Uzasadniając podjętą uchwałę organ wskazał, że właścicielem ww. nieruchomości ujawnionym w przywołanej księdze wieczystej jest Skarb Państwa oraz, że działka ta ma zostać przeznaczona na realizację przez gminę Fałków celów w zakresie rekreacji i kultury fizycznej. Zapowiedziano też, że gmina Fałków wystąpi do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Kielcach, jako zarządcy tej nieruchomości, o jej nieodpłatne przekazanie. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Końskich, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości – z uwagi na istotne naruszenie prawa. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w sferę autonomii organu wykonawczego gminy, polegające na błędnym uznaniu, że czynność polegająca na nieodpłatnym nabyciu nieruchomości poprzez przekazanie przez Skarb Państwa, wykracza poza zakres zwykłego zarządu, podczas gdy czynność ta pozostaje w kompetencji wójta gminy jako organu, do którego kompetencji należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Prokurator zarzucił ponadto, że nawet przyjmując, że opisana czynność jednak wykracza poza zakres zwykłego zarządu, Rada Gminy Fałków utraciła uprawnienie do wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez organ wykonawczy gminy, ponieważ skorzystała już z uprawnienia przysługującego jej z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., bowiem 24 sierpnia 2022 r. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/284/2022 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości, wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości stanowiących własność Gminy Fałków na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu skargi powołano się również na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., podkreślając że przepis ten uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, gdyż zgodnie z przyjętą w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. zasadą, zwykły zarząd należy do wójta gminy. Jeżeli sprawa należy do organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2007 r. o sygn. akt II OSK 1894/06). Czynność prawna, której dotyczy zaskarżona uchwała (nieodpłatne przekazanie nieruchomości gruntowej zwiększające gminny zasób nieruchomości), zdaniem skarżącego mieści się w pojęciu gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości i nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu. W rezultacie czynność ta, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., pozostaje w kompetencji wójta gminy jako organu, do którego kompetencji należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Podobne unormowania zawiera u.g.n., stanowiąc w art. 11a w związku z art. 11 ust. 1, że organem właściwym do reprezentowania jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dokonywania czynności prawnych lub czynności procesowych z zakresu gospodarowania nieruchomościami, podejmowanych na jej rzecz lub w jej interesie, jest jej organ. Zasada ta doznaje co prawda ograniczenia w art. 11 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym zgoda rady na dokonywanie czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami jest niezbędna, o ile przepisy ustawy tak stanowią. W sprawach regulowanych przepisami zaskarżonej uchwały sytuacja taka jednak nie ma miejsca. Stosownie do art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Powołane unormowania pozwalają stwierdzić, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych, polegających na nieodpłatnym nabywaniu nieruchomości, należy do organu wykonawczego gminy. Prokurator podkreślił, że Rada Gminy Fałków, uchwałą Nr XXXVIII/284/2022 z 24 sierpnia 2022 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości, wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości stanowiących własność Gminy Fałków na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony – pomimo wskazania w § 5 tej uchwały, że do nabycia nieruchomości wymagana jest zgoda Rady Gminy – wypełniła już jednak przesłankę uniezależniającą organ wykonawczy gminy od rady gminy w procesie gospodarowania nieruchomościami gminnymi, bowiem od chwili określenia tych zasad wójt może, bez konieczności uzyskania zgody rady, gospodarować nieruchomościami stanowiącymi mienie gminy w zakresie przekraczającym zwykły zarząd – w tym nabywać prawo własności poprzez nieodpłatne przekazanie, o czym mowa w § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej uchwały. Innymi słowy, zdaniem Prokuratora, Rada Gminy w Fałkowie od momentu określenia ww. zasad utraciła uprawnienie do wyrażania zgody na nabycie nieruchomości przez organ wykonawczy gminy. Skorzystanie przez radę gminy z możliwości wydania generalnego aktu regulującego zasady dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie spraw majątkowych gminy (zakładając, że przedmiotowa czynność faktycznie przekracza ten zakres), pozbawia radę prawa do wyrażania indywidualnej zgody na dokonanie czynności tego typu. W ocenie Prokuratora, przekazanie pewnych czynności do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle. Na koniec skarżący zauważył, że wynikająca z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Do istotnych natomiast naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy m. in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Fałków wniósł o jej oddalenie, kwestionując stanowisko strony skarżącej, powołującej w tym zakresie odległe w czasie orzecznictwo, w sytuacji gdy obecnie odmiennie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – w wyroku z 24 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 891/21. W ocenie organu każde nabycie nieruchomości przez gminę stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd i jako takie nie może być samodzielnie dokonane przez wójta w ramach kompetencji organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem gminy. U.s.g., używając sformułowania "nabywanie, zbywanie" nieruchomości, nie wskazuje, czy nabycie, zbycie nieruchomości ma nastąpić odpłatnie czy też nieodpłatnie – a więc nie czyni takiego rozróżnienia, co powoduje, że zakres pojęcia spraw majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd, nie został w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. ograniczony do czynności odpłatnych. Ponadto organ zauważył, że gospodarowanie mieniem zawsze ma miejsce po przysporzeniu czyli nabyciu mienia, a więc przeniesieniu własności na rzecz gminy, niezależnie pod jakim tytułem - a nie przed jego nabyciem, czego nie dostrzega autor skargi. Organ nie zgodził się również z interpretacją Prokuratora, że zapis § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały Nr XXXVIII/284/2022 z 24 sierpnia 2022 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości, wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości stanowiących własność Gminy Fałków na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Święt. Z 2022 r. poz. 2917), uniezależnia organ wykonawczy gminy od Rady Gminy w procesie gospodarowania nieruchomościami gminnymi od chwili określenia tych zasad. Gospodarowanie to może być bowiem realizowane dopiero po nabyciu nieruchomości. Potwierdzeniem błędnej wykładni skarżącego jest treść § 5 powołanej uchwały, który stanowi, że do nabycia nieruchomości wymagana jest zgoda Rady Gminy. Dopiero po nabyciu Wójt może nimi gospodarować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U z 2022 r., poz. 2492). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 329 – dalej powoływana jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 - akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Bezsporne jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Istotna sprzeczność uchwały z prawem określana jest jako wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 lutego 2023 r., sygn. II SA/Sz 797/22). Jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada legalizmu, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Statuuje ona zakaz domniemania kompetencji prawotwórczych organu i jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. W niniejszej sprawie podstawę prawną ocenianej uchwały, stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Artykuł 18 u.s.g. ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Nie można więc w okolicznościach niniejszej sprawy i na tle omawianej regulacji zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu skargi, że przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem. Wskazane domniemanie nie dotyczy spraw, o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g., oraz spraw należących z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych. Przepis art. 30 ust. 2 określa kompetencje wójta do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. W art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. ustawodawca określił, że do zadań wójta (organu wykonawczego) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. W rozpatrywanym przypadku Rada Gminy zaskarżoną uchwałą wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie przez Gminę nieruchomości, co w ocenie skarżącego Prokuratora stanowiło istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. z uwagi na fakt, że czynność polegająca na nieodpłatnym nabyciu nieruchomości poprzez przekazanie przez Skarb Państwa, w jego ocenie nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu i tym samym pozostaje w kompetencji wójta jako organu, który gospodaruje mieniem komunalnym. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak słusznie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku powołanym w odpowiedzi na skargę (z dnia 24 września 2021 r., sygn. II SA/Gl 891/21) przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. używa sformułowania "nabywanie, zbywanie" nieruchomości i nie wskazuje, czy nabycie, zbycie nieruchomości ma nastąpić odpłatnie czy też nieodpłatnie, a więc nie czyni takiego rozróżnienia, co powoduje, że zakres pojęcia spraw majątkowych gminy przekraczających zwykły zarząd, nie został w tym przepisie ograniczony do czynności odpłatnych. Tym samym nie można z góry przesądzać, że każda czynność nieodpłatnego nabycia co do zasady – jak wywodzi Prokurator – nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu, o czym ma decydować właśnie jej cecha w postaci nieodpłatności. Jak słusznie zauważono w przywołanym wyżej wyroku, użyte w u.s.g. pojęcie "spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu" jest pojęciem nieostrym, wymagającym każdorazowo uwzględnienia okoliczności danego przypadku. Tytułem przykładu wskazano, że przejmowana nieodpłatnie nieruchomość może być zadłużona lub obciążona hipoteką bądź różnego rodzaju obciążeniami publicznoprawnymi. Jest to istotny argument w kontekście tego, że nieodpłatne przejęcie nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a zatem wymagającą zgody rady gminy w formie uchwały. W każdym zaś razie nabycie nieruchomości – nawet w formie nieodpłatnej – jako istotnego z samej swej istoty składnika majątku, wbrew stanowisku skarżącego jest czynnością o znacznej doniosłości jeśli chodzi o gospodarowanie mieniem komunalnym, mogącą pociągać dla gminy w tej dziedzinie określone konsekwencje (por. prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 22 marca 2023 r., II SA/Ke 120/23). Z tego względu nie można podzielić stanowiska, że podjęcie przez Radę Gminy w Fałkowie zaskarżonej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie w drodze przekazania przez Skarb Państwa nieruchomości, stanowiło naruszenie ww. przepisów, a tym bardziej o charakterze istotnym – w przytoczonym wyżej rozumieniu. Rolą Wójta wynikającą z przywołanych przez skarżącego art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n., jest zaś w niniejszym przypadku wykonanie zaskarżonej uchwały, co wynika z jej § 3. Powyższej oceny nie zmienia, ale ją wzmacnia fakt podjęcia przez Radę Gminy Fałków w dniu 24 sierpnia 2022 r. uchwały Nr XXXVIII/284/2022 w sprawie określenia zasad nabywania , zbywania, obciążania nieruchomości, wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości stanowiących własność Gminy Fałków na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Pomijając (z racji przedmiotu niniejszej sprawy nieobejmującego kontroli legalności zapisów uchwały Rady Gminy Fałków Nr XXXVIII/284/2022, ale zgodność z prawem innej uchwały) ocenę zgodności z prawem powołanych przez skarżącego prokuratora przepisów § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Gminy Fałków Nr XXXVIII/284/2022 odczytywanych bez związku z pozostałą treścią tej uchwały, należy zauważyć, że kolejny przepis tej uchwały przewiduje jednoznacznie i bez żadnych wyjątków ani zastrzeżeń, że do nabycia nieruchomości wymagana jest zgoda Rady Gminy. Nie można więc skutecznie twierdzić, że przepisy § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej uchwały, wbrew zapisowi jej § 5, pozbawiają radę gminy kompetencji do wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. Dyrektywy wykładni systemowej nakazują bowiem odczytywać normy prawne zakodowane w uchwalonych przepisach w taki sposób, aby nie było między nimi niedających się usunąć sprzeczności. W tej sytuacji przepis § 5 uchwały Rady Gminy Fałków Nr XXXVIII/284/2022 jest jasną, choć niewymienioną w treści zaskarżonej uchwały, podstawą jej podjęcia. Brak powołania tej podstawy w zaskarżonej uchwale nie może jednak być traktowany jako istotne naruszenie prawa, skoro podstawa taka w obowiązujących przepisach prawa istnieje. Ponadto trzeba podzielić trafny pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że realizacja przez organ wykonawczy gminy dyspozycji norm wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 31 u.s.g. następuje już po nabyciu danego mienia przez gminę. Wtedy to wójt, kierując bieżącymi sprawami gminy może realizować jedno z jego zadań polegające na gospodarowaniu mieniem komunalny. Wskazane przepisy stanowią więc podstawę podziału kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi gminy Fałków, w zakresie nabywania nieruchomości i gospodarowania nimi. Warto też na koniec zauważyć, że pomiędzy organem stanowiącym, a wykonawczym Gminy Fałków, nie ma sporu co do zakresu kompetencji tych organów w sprawie nieodpłatnego nabycia nieruchomości na rzecz tej gminy, co jasno wynika z treści odpowiedzi na skargę podpisanej w imieniu tej gminy przez jej wójta. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a.