I OSK 1267/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2340/22 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr GZ.gn.621.18.1.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2340/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr GZ.gn.621.18.1.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa (k. 164, 175-177v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła Gmina K. (dalej skarżąca, Gmina, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego K.S., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2340/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1-2 i ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. nr "107 poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 461 kodeksu cywilnego (Dz.U. nr "16 poz. 93 ze zm.", dalej kc) przez ich błędną wykładnię: 1. i w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że przy kwalifikacji nieruchomości podlegającej komunalizacji jako nieruchomości rolnej - drogowe przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaliczenie nieruchomości do kategorii nieruchomości rolnych, podczas gdy ocena w tym zakresie winna być kompleksowa, uwzględniając nie tylko wypis z rejestru gruntów (jak błędnie uczynił to Sąd I instancji); nadto winna brać pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i - niezależnie od tego - także okoliczność, że drogi także mogą służyć do celów rolniczych, a w konsekwencji wadliwe przeprowadzenie kontroli decyzji administracyjnej skutkującej bezpodstawnym oddaleniem skargi na podstawie art.151 ppsa; ewentualnie 2. polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przy kwalifikacji nieruchomości podlegającej komunalizacji jako nieruchomości rolnej nie ma znaczenia możliwość wykorzystania nieruchomości jako rolnej zgodnie z postanowieniami planistycznymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że już tylko sama potencjalna możliwość wykorzystania rolnego danej nieruchomości pozwala na jej kwalifikację jako nieruchomości rolnej (co może potwierdzać i w niniejszej sprawie potwierdza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; nadto mogą to potwierdzać ewentualnie inne okoliczności np. dotyczące jakości gleb nadających się do wykorzystania rolniczego) - a w konsekwencji wadliwe przeprowadzenie kontroli decyzji administracyjnej skutkujące bezpodstawnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 182-187, 193-194 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa), przeto aprobowany przez Sąd I instancji stan faktyczny jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie podniesiono także zarzutu naruszenia art. 153 ppsa. Zarzuty naruszenia art. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1-2 i ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. nr "107 poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 461 kodeksu cywilnego (Dz.U. nr "16 poz. 93 ze zm." zostały postawione niestarannie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1, zgodnie z zasadą tempus regit actum). W dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomość Skarbu Państwa obowiązywała w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 91, zm. poz. 1162, dalej ugnr lub ustawa z 1991 r. Podobnie niestarannie postawiono zarzut naruszenia ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - (Dz.U. z nr "16 poz. 93 ze zm." - zatem w brzmieniu pierwotnym ze zmianami - w którym to brzmieniu art. 461 kc w ogóle nie obowiązywał. Art. 461 kc został dodany do Kodeksu cywilnego z dniem 1 października 1990 r. przepisem art. 1 pkt 11 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny. W istocie art. 461 kc winien być wzorcem kontroli w brzmieniu Kodeksu cywilnego j.t. Dz. U. z 2018 poz. 1025, zm. poz. 1104. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązywała w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, zm. z 2018 r. poz: 12, 138, 159, 317, 1356, dalej udp). Mimo tych niestaranności zarzuty te nadawały się do rozpoznania. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 91, zm. poz. 1162) reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; [...] (art. 1 pkt 1 ugnr). Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 kc). Analiza ostatniego z przywołanych przepisów wskazuje, że nieruchomością rolną jest nieruchomość o określonych cechach agronomicznych gruntu (wyrok Sądu Najwyższego z 14.11.2001 r. II CKN 440/01, OSNC 2002/7-8/99, MoP 2003/10/s.460; Rej. 2002/8/s.159; R.Pr. 2002/6/s.98, aprobowany przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 267 uw. 2 i J. Gudowskiego, Kodeks cywilny. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, T. I, GUDI LEX, Wolters Kluwer 2018, s. 365), które powodują, że możliwe jest uzyskiwanie na tym gruncie produktów rolnych, przy czym nie musi ono następować (wyrok NSA z 20. 3.2008 r. I OSK 435/07). Oznacza to, że za nieruchomości rolne należy uznać np. grunty ugorowane, tj. takie, które mogą zostać wykorzystane do produkcji rolnej, chociaż w okresie ugorowania nie są one wykorzystywane do produkcji roślinnej ani zwierzęcej np. jako pastwisko. Wbrew stanowisku skarżącej definicji tej nie spełniają drogi dojazdowe do innych nieruchomości rolnych, gdyż nawet w przypadku próby ich wykorzystania do tego typu produkcji przeznaczenie ich jako ciągów komunikacyjnych powodowałoby utratę spodziewanych plonów czy niemożliwość praktycznego wykorzystania do produkcji zwierzęcej. Z tych samych względów Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19.5.1966 r. II CR 476/65, OSNC 1967/3/53, OSPG 1966/9/40 wskazał, że skarpy kolejowe nie mogą być uważane za użytki rolne w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 45 poz. 304), aprobowane przez J. Gudowskiego - op. cit., s. 364), na podstawie przepisu rozporządzenia zawierającego definicję nieruchomości rolnej sformułowanej nieco odmiennie niż zawarta art. 461 kc (S. Rudnicki, aktualizacja R. Trzaskowski - op. cit., s. 266 uw. 1). Jeżeli nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła drogę wewnętrzną, to z natury rzeczy nie mogła być wówczas sklasyfikowana jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości, rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1983 r. nr 19 poz. 86; wyrok NSA z 25.10.2019 r. I OSK 2738/18, cbosa). Z tej przyczyny przywołana w skardze kasacyjnej uchwała SN z 30.5.1996 r. III CZP 47/96, OSNC 1996/11/142, zaliczająca do nieruchomości rolnych grunty pod budynkami mieszkalnymi i grunty niezbędne do korzystania z tych budynków (s. 5 skargi kasacyjnej), nie mogła prowadzić do odmiennego aktu subsumcji niż aprobowany zaskarżonym wyrokiem. Pojęcie nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 461 kc jest kategorią prawa materialnego, której interpretacja należy do sądu, a nie np. do biegłego sądowego (M. Balwicka-Szczyrba w: Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. A. Sylwestrzak, Wolters Kluwer 2022, uw. 8 do art. 461). Działka drogowa, nawet służąca m.in. np. dojazdowi do pól uprawnych, ze swej istoty nie pozwala na uzyskiwanie na gruncie użytkowanym jako działka drogowa, z tej działki produktów rolnych, nawet jeżeli znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako "teren łąk i pastwisk", bowiem droga (publiczna - art. 2 ust. 1 i 3 udp - albo - jak w kontrolowanej sprawie - wewnętrzna, art. 8 ust. 1, 1a udp) nie służy np. uzyskaniu pokosu traw ani nie będzie pastwiskiem (zasady doświadczenia życiowego). Kompleksowa ocena zagadnień istotnych z punktu widzenia wskazanych jako wzorce kontroli przepisów prawa materialnego nie prowadzi do odmiennego rezultatu niż leżący u podstaw zaskarżonego wyroku. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo Sądu Najwyższego i Sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny nie podważyły rezultatów wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, przyjętych w wyroku IV SA/WA 2340/22, w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych. Mając na uwadze przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, należy wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ugnr nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu [Własności Rolnej Skarbu Państwa] ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 ugnr, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ugnr, dnia 30 czerwca 2000 r. stają się z mocy prawa własnością gmin, na których terenie są położone. Przedmiotem kontrolowanego postępowania była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję I instancji o odmowie stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. własności wskazanej nieruchomości. O ile decyzja I instancji oparta była o ustalenie, że 30 czerwca 2000 r. działka ta nie stanowiła mienia Skarbu Państwa, o tyle zaskarżona decyzja została oparta o uznanie, że nie stanowiła ona nieruchomości rolnej w rozumieniu kodeksu cywilnego. Sąd I instancji trafnie uznał, że Minister prawidłowo zrealizował wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 554/18 (art. 153 ppsa), gdyż nie kwestionował faktu, że w dniu 30 czerwca 2000 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Organ odwoławczy prawidłowo dokonał korekty w tej materii nietrafnego ustalenia, będącego podstawą rozstrzygnięcia Wojewody. Minister trafnie utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, uznając, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461 kc. Organ II instancji był obowiązany zbadać sprawę ponownie, co wiązało się z koniecznością przeanalizowania wszystkich przesłanek komunalizacji określonych w ustawie z 1991 r., gdyż muszą być one spełnione kumulatywnie. Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest możliwość zakwalifikowania dróg do gruntów rolnych jako nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 461 kc, przez co podlegałyby one przepisom ugnr w tym w szczególności jej art. 13 ust. 2. Słusznie przyjął Sąd I instancji, że nieruchomość objęta wnioskiem winna stanowić w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. nieruchomość rolną (grunty rolne), która była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w niniejszej sprawie przesłanka ta nie została spełniona, gdyż 30 czerwca 2000 r. działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiła drogę, co bezspornie wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów, aktualnego na tę datę. Okoliczność ta została potwierdzona w późniejszych dokumentach: w księdze wieczystej i uchwale o nadaniu tej drodze nazwy "ul. P." (Uchwała z dnia 12 czerwca 2012 r. nr XXVI/55/2012 opublikowana w Dz.Urz. Woj. Pom. z 2012 r. poz. 2524 oraz załącznik graficzny do Uchwały i mapa - w sktach GZ.gn.621.72.2017). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że sporna nieruchomość stanowi ciąg komunikacyjny i nie może być wykorzystywana do produkcji rolnej, a zatem nie stanowi nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 461 kc. Drogi jako ciągi komunikacyjne, nie służą bezpośrednio do produkcji rolnej, nie są bowiem wykorzystywane do prowadzenia produkcji roślinnej ani zwierzęcej. Skarżąca kasacyjnie nie precyzuje, co rozumie używając zwrotu: "drogi także mogą służyć do celów rolniczych" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W świetle przywołanych wyżej orzeczeń SN i wyroków NSA, drogi publiczne i wewnętrzne, nie są nieruchomościami rolnymi w rozumieniu art. 461 kc, do której to regulacji wprost odwołuje się ustawodawca w art. 1 pkt 1 ugnr. Co za tym idzie, nie stanowiły one nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 13 ust. 2 in princ. i nie stały się z mocy prawa własnością gminy, na terenie których są położone (art. 13 ust. 2 in fine ugnr). W okolicznościach niniejszej sprawy Minister słusznie przyjął, że sporna nieruchomość nie stanowiła nieruchomości rolnej i po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego właściwie zastosował prawo materialne, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie decydują o charakterze danej nieruchomości, a jedynie o jej przeznaczeniu. Inaczej jest z rejestrem gruntów, który odzwierciedla określony sposób użytkowania takiej nieruchomości (wyrok NSA z 12.9.2012 r. I OSK 1260/11, aprobowany przez M. Możdżeń-Marcinkowskiego w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 75, uw. 2 do art. 13; wyrok NSA z 12.3.2020 r. II OSK 1279/18, aprobowany przez K. Leśkiewicz, Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 15, nb 8 do art. 1). Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 1 pkt 1 ugnr i art. 13 ust. 2 ugnr oraz w zw. z art. 461 kc. Zarzuty te oparty na argumencie błędnego uznania, że drogi dojazdowe do nieruchomości rolnych jako pośrednio służące do celów produkcji nie stanowią nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 461 kc. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii było prawidłowe, gdyż ciągi komunikacyjne, w tym drogi dojazdowe do nieruchomości rolnych, nie mają waloru agronomicznego, nie stanowiąc nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 461 kc, w związku z czym nie podlegają przepisom ustawy z 1991 r. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, a Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem (art. 184 ppsa). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 ppsa).