II SA/Go 378/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania na własność gruntu oddala skargę.

1. Decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M.O. (skarżący) utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2022r., nr [...] o nieprzyznaniu skarżącemu nieodpłatnie na własność gruntu należącego do Skarbu Państwa oznaczonego ewidencyjnie działką nr [...] o powierzchni 0,2180 ha, położonego w [...]. 2. Stan sprawy był następujący: dnia [...] stycznia 2021 r. M.O. wystąpił z wnioskiem (uzupełnionym następnie [...] lutego 2021 r.) o nieodpłatne przyznanie nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o powierzchni 0,32 ha, położonej w [...] przydzielonej, aktem nadania z dnia [...] listopada 1947 r. jego matce W.O. i jej małżonkowi S.O.. Po wszczęciu postepowania Starosta w dniu [...] lutego 2022r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przyznania prawa własności do przedmiotowej działki. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2022r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. 3. W ponowionym postępowaniu organ I instancji dnia [...] grudnia 2022 r. po raz drugi wydał decyzję odmowną. W jej uzasadnieniu podał, że W. i S.O. przekazali gospodarstwo rolne o powierzchni 12,26 ha na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe (decyzja Naczelnika Gminy nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, Dz. U. nr 21 poz. 118). W decyzji tej (pkt III.2) przyznano stronom działkę gruntu o obszarze 0,50 ha do bezpłatnego dożywotniego użytkowania wyznaczono w miejscowości [...] dla Państwa W. i S.O.. Z akt sprawy nie wynika jednak, którą konkretnie działkę wydzielono do użytkowania. Nie odnaleziono również dowodów potwierdzających przekazanie i wydzielenie działki rentowej. 3.1. Jak wskazał organ zgodnie z przepisem art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 208 ze zm.) osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Ustawodawca uzależnił przyznanie działki dożywotniej od spełnienia łącznie dwóch warunków. Wniosek winien pochodzić od zstępnego osoby uprawnionej, a zarazem zstępny ten po śmierci osoby uprawnionej winien faktycznie władać i uprawiać daną działkę. 3.2. Organ ustalił, że wnioskodawca M.O. jest zstępnym osoby uprawnionej, a jego faktyczne władanie przedmiotową nieruchomością opiera się na składowaniu na niej drewna na opał, co potwierdzają zebrane przez organ dowody (opisane w decyzji oględziny i zeznania). Na tej podstawie organ I instancji uznał, że M.O. jako zstępny W.O., użytkujący grunt w taki sam sposób jak robiła to jego matka spełnił obie przesłanki wynikające z przepisów art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. 3.3. Jednakże, jak wskazał Starosta, biorąc pod uwagę fakt, że W. i S.O. decyzją Naczelnika Gminy nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. wyznaczono w miejscowości [...] działkę gruntu o obszarze 0,50 ha do bezpłatnego dożywotniego użytkowania, "niemożliwym jest przyznanie nieodpłatnie wnioskodawcy działki gruntu o nr [...] o powierzchni 0,2180 ha, bowiem dokonano by zwrotów nieruchomości łącznie większych, niż oddana w bezpłatne użytkowanie, a zatem w zakresie przekraczającym uprawnienie przysługujące osobie ubiegającej się o zwrot działek wynikające z decyzji z 1977r."Jak podkreślono "powołane powyżej przepisy dotyczące przyznania własności działki gruntu nie przewidują również możliwości wielokrotnego przyznania różnych działek". 4. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik M.O. zarzucił jej naruszenie: 1)art. 118 ust. 1 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez błędną wykładnię nieuwzględniającą celu regulacji i polegającą na przyjęciu przez organ, że pomimo spełnienia łącznie obu przesłanek warunkujących nieodpłatne przyznanie działki gruntu, w razie wcześniejszego przyznania innej działki gruntu, przepisy te nie przewidują możliwości przyznania osobie uprawnionej innych działek; 2)art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak uwzględnienia przez organ wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktu, że z akt sprawy nie wynika, którą konkretnie działkę wydzielono do użytkowania W. i S.O., ani też nie odnaleziono żadnych dowodów potwierdzających przekazanie i wydzielenie działki rentowej zaś jedynie potwierdzono jej powierzchnię, co mogło mieć wpływ na błędne uznanie przez organ, że wcześniejsze przyznanie W.O. innej działki gruntu uniemożliwia przyznania pozostałych działek (działki nr [...]) nieodpłatnie na rzecz wnioskodawcy. 3)art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania prowadzonego przez organ, które to naruszenie polegało na obciążeniu negatywnymi konsekwencjami za błędy organów administracji z lat 70, niewyjaśnieniu wątpliwości stanu faktycznego na korzyść wnioskodawcy oraz prowadzenie postępowania w sposób wzbudzający, że ukierunkowane jest ono na wydanie ponownie negatywnej decyzji. 5. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść przepisów art. 118 ust. 1 do ust. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podkreślając, że z brzmienia przepisu ust. 2a wynika jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy, było przyznanie prawa ubiegania się o nieodpłatne przyznanie własności działki, oddanej do użytkowania wieczystego z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, określonej ściśle kategorii osób, spełniających warunki określone w tym przepisie. Opierając się o ustalenia poczynione przez organ I instancji Kolegium uznało, że wnioskodawca spełnia obie ustawowe przesłanki. 5.1. Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] Naczelnika Gminy W.O. i S.O. przekazali na własność Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 12,26 ha, położone we wsi [...] składające się z działek nr [...] w zamian za rentę. W pkt III.2 tej decyzji wyznaczono przekazującym działkę gruntu o obszarze 0,50 ha w miejscowości [...] do bezpłatnego dożywotniego użytkowania, nie podając którą konkretnie działkę wydzielono do użytkowania. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego, działając na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, po rozpatrzeniu wniosku W.O., przyznał na jej rzecz nieodpłatnie prawo własności do gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] oznaczonego nr działki [...] o powierzchni 0,32 ha oraz działką nr [...] o powierzchni 0,12 ha. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyznanie to odnosi się do przekazania gospodarstwa rolnego o powierzchni 12,26 ha położonego w [...] decyzją Naczelnika Gminy nr [...] z [...] sierpnia 1977 r. wydaną w oparciu o przepisy ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem 1 września 1995r. 5.2. Dalej Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest zapatrywanie, iż na podstawie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników może być przyznane prawo tylko do tej działki, która została przydzielona rolnikowi do użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu. Zdaniem Kolegium skoro decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w wykonaniu decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] sierpnia 1977r.,nr [...] przyznano nieodpłatnie W.O. prawo własności do gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] oznaczonego nr działki [...] o powierzchni 0,32 ha oraz działką nr [...] o powierzchni 0,12 ha (łącznie 0,44 ha), to prawo wynikające z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zostało już zrealizowane przez samą W.O.. Tym samym M.O., jako zstępny (syn) W.O. nie może już skorzystać z uregulowania zawartego w art. 118 ust. 2a ustawy. 5.3. Nadto Kolegium podniosło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r. dotyczy działki o powierzchni 0,44 ha (różnica wynosząca 600 m2nie była kwestionowana przez stronę – W.O.. Skarżący wnioskuje o przeniesienia na własność działki o powierzchni 0,2180 ha (2.180 m2). Przyznanie na własność działki o takiej powierzchni przekraczałoby 0, 50 ha, którą to wielkość wyznacza ustawa (art. 12 ust. 1 ustawy dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jednoznacznie określał powierzchnię działki gruntu przydzielaną do bezpłatnego użytkowania rolnego - do 0,5 ha). 6. W skardze wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu pełnomocnik M.O. zarzucił decyzji Kolegium naruszenia: 1) art. 118 ust. 1 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez błędną wykładnię nieuwzględniającą celu regulacji i polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że pomimo spełnienia łącznie obu przesłanek warunkujących nieodpłatne przyznanie działki gruntu, w razie wcześniejszego przyznania innej działki gruntu, przepisy te nie przewidują możliwości przyznania osobie uprawnionej innych działek, podczas gdy brak jest przepisów, które zabraniałyby przyznania w takiej sytuacji działki osobie uprawnionej; 2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak uwzględnienia przez organ wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktu, że z akt sprawy nie wynika, którą konkretnie działkę wydzielono do użytkowania W. i S.O., ani też nie odnaleziono żadnych dowodów potwierdzających przekazanie i wydzielenie działki rentowej, zaś jedynie potwierdzono jej powierzchnię, co miało istotny wpływ na błędne uznanie przez organy obu instancji, że wcześniejsze przyznanie W.O. innej działki gruntu uniemożliwia przyznania pozostałych działek (działki nr [...]) nieodpłatnie na rzecz skarżącego, 3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym i bezpodstawną odmowę nieodpłatnego przyznania działki skarżącemu, pomimo spełnienia łącznie przesłanek z art. 118 ust. 1 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w ten sposób, że organy obu instancji pomimo, że brak jest wyraźnej regulacji prawnej zabraniającej organowi przyznania nieodpłatnie działki gruntu w reżimie tej ustawy pomimo wcześniejszego przyznania innej działki gruntu, odmówiły wydania decyzji przyznającej skarżącemu (uprawnionemu) działki gruntu, do której spełnione zostały przesłanki, 4) art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania prowadzonego przez organy obu instancji, które to naruszenie polegało na obciążeniu negatywnymi konsekwencjami za błędy organów administracji z lat 70 skarżącego oraz niewyjaśnieniu przez organy obu instancji wątpliwości stanu faktycznego na korzyść skarżącego, jak również prowadzenie postępowania w sposób wzbudzający, że ukierunkowane jest ono na wydanie ponownie negatywnej decyzji, pomimo spełnienia przez skarżącego obu przesłanek z art. 118 ust. 1 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników warunkujących nieodpłatne przyznanie działki gruntu. 6.1. Mając na uwadze podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz rozważenie przez Sąd również uchylenia decyzji organu I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte. 7. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej, i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi na zgodne wnioski stron w tym zakresie niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. 9. W sprawie nie jest sporne (bo przyznają to oba organy), że M.O. spełnia wymogi wskazane w art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, to znaczy, że jest zstępnym osoby uprawnionej – W.O. i faktycznie władał nieruchomością (działką) w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom. Kwestia sporna sprowadza się natomiast do tego, i jest to zasadniczy przedmiot sprawy, czy wydana na rzecz matki wnioskodawcy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r. stanowi przeszkodę do wydania kolejnej decyzji dotyczącej innej działki, w szczególności czy, jak chce tego pełnomocnik skarżącego, brak jest "wyraźnej regulacji prawnej zabraniającej organowi przyznania nieodpłatnie kolej działki gruntu w reżimie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników pomimo wcześniejszego przyznania innej działki gruntu jego matce". 10. Do oceny prawnej tego kazusu konieczne jest przypomnienie kliku podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak i zasad generalnych prawa. Jedną z tych, która na wstępie należy przytoczyć jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.). Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r. jest ostateczna, co oznacza, że jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie jej nieważności albo wznowienie postępowania w sprawie nią rozstrzygniętej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Takim trybem nie jest z pewnością niniejsze postępowanie bowiem wniosek, z całym rozmysłem nie został złożony w żadnym z trybów szczególnych. Skupienie się na decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r. jest, zdaniem Sądu, kluczowe dla sprawy, gdyż przedmiotem tej decyzji była realizacja prawa W.O. do przekazania jej na własność, w trybie art. 118 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, użytkowanej działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego jest następstwem przekazania gospodarstwa decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] i rozstrzyga w tym właśnie przedmiocie. Zgodnie z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników nie stanowi inaczej w tym zakresie, a z decyzji nie wynika, by rozstrzygała ona sprawę w części. To zaś oznacza, że sprawa została załatwiona co do istoty w całości, niezależnie od tego, że W.O. przyznano łącznie 0,44 ha, z możliwego (dopuszczalnego)- 0,5 ha. Jak wyjaśniono to bowiem już przed laty art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie stanowi podstawy prawnej do zgłaszania roszczenia o przyznanie własności innych działek niż działka objęta prawem użytkowania (ust. 1) i działka obejmująca budynki (ust. 2) i nie stwarza również podstawy prawnej do przyznania rolnikowi własności całości gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu w zamian za emeryturę lub rentę (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., II SA/Łd 2129/97, CBOSA). 11. To, dlaczego przyznano W.O. dwie działki o łącznej powierzchni 0, 44 ha (nie zaś 0,50 ha), nie podlega w niniejszym postępowaniu ocenie, bo taka może być dokonana wyłącznie w postępowaniu mającym na celu wzruszenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r. Dla tej sprawy ma to natomiast takie znaczenie, że wniosek skarżącego nie może służyć obchodzeniu skutków decyzji ostatecznej. Wniosek skarżącego wywodzony jest bowiem z faktu przekazania tego samego gospodarstwa rolnego decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. i, jak wskazano to wyżej zawarta w treści tej decyzji, realizacja w trybie art. 118 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, prawa do uwłaszczenia z tytułu przekazania tego gospodarstwa została rozstrzygnięta w całości ostateczną, nadal obowiązującą decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r., która to stanowi prawną przeszkodę do uwzględnienia wniosku. 12. Należy także zwrócić uwagę na to, że przepis art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (nota bene wprowadzony do ustawy na skutek presji orzecznictwa) ma na celu realizację prawa spadkobierców (zstępnych) osób uprawnionych, którzy tego prawa nie zdążyli zrealizować. Jest to więc uprawnienie pochodne – wywodzone z prawa osób, które przekazały gospodarstwa rolne Państwu a nie bezpośrednie – wywodzone z własnego, autonomicznego prawa. Dlatego prawo już wcześniej zrealizowane (skonsumowane) przez wstępnych nie może być powtórnie przyznane ich zstępnym. W ten bowiem sposób zstępni nabyliby więcej praw, niż przysługiwało to ich spadkodawcom (zasada nemo plus iuris). Z treści art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (jak i innych przepisów tej ustawy) nie wynika, że wolą prawodawcy było wyłączenie zastosowania tej zasady na gruncie tej regulacji. Dlatego tylko na marginesie wspomnieć można, że wnioskodawca domaga się przyznania na jego rzecz działki, której doliczenie do tego, co przekazano już jego matce przekracza wielkość 0,50 ha. 13. Z opisanych względów zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, zaś decyzje obu organów są zgodne z prawem, bo nie ma w nich takich uchybień, które uzasadniałyby konieczność ich uwzględnienia; także z urzędu. Stąd skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).