II SA/Wr 358/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2023 r., nr SKO 4117/2/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę w całości.

Postanowieniem z 05.04.2023 r. (nr SKO 4117/2/23) SKO we Wrocławiu - po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 63 ust 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2329) - utrzymało w mocy własne postanowienie, którym orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu dla Dzielnic miasta Wrocławia z 16.08.1973 r. - akt własności ziemi nr [...], stwierdzającej, że M. K. i A. K. - z mocy prawa - stali się właścicielami nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie nr [...], nr [...] i nr [...], o powierzchni [...] ha oraz nabyli udział o wielkości 1/3 w działce gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w dzielnicy W. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania nieważnościowego. Wszczęcie postępowania w tym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność, w tym m.in. czy dane rozstrzygnięcie w ogóle podlega kontroli w toku instancji proceduralnych. W związku z powyższym, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu dla Dzielnic miasta Wrocławia z 16.08.1973 r. - akt własności ziemi nr [...], w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w ogóle jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. W tym zakresie Kolegium wskazało, że podstawę prawną wydania decyzji z 16.08.1973 r. stanowiły przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w tym przede wszystkim art. 1 ustawy, zgodnie z którym rolnicy będący samoistnymi posiadaczami gospodarstw rolnych, stali się z mocy prawa właścicielami tych nieruchomości, jeżeli oni albo ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, zniesienie współwłasności lub umowy o dział spadku. Nabywali oni własność wskazanych nieruchomości także, gdy wskazane warunki nie zostały spełnione, a do dnia wejścia w życie ustawy, rolnicy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od pięciu lat, a gdy uzyskali posiadanie w złej wierze przez okres dziesięciu lat. Nabycie nieruchomości przez samoistnego posiadacza stwierdzał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej w drodze wydania aktu własności ziemi. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia, a decyzja wojewódzkiej komisji w tym wypadku była ostateczna. Postępowanie w tych sprawach, a więc nabycia prawa własności nieruchomości rolnej przez samoistnego posiadacza wszczynano na wniosek osoby uprawnionej lub z urzędu (art. 12 ustawy regulacyjnej). Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie prawa własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy regulacyjnej). Dalej Kolegium zauważyło, że ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona ustawą z 26.03.1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), zgodnie z którą rozpatrywanie niezakończonych spraw w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego powierzono sądom. Jednakże dotychczas wydane akty własności mogły być nadal weryfikowane w trybach nadzwyczajnych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że taka możliwość wygasła jednak wraz z wejściem w życie ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, czyli w dniu 01.01.1992 r. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r., do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Stosownie zaś do art. 63 ust. 3 ustawy z 19.10.1991 r., postępowanie administracyjne toczące się w powyższych sprawach podlega umorzeniu. Powyższa regulacja wyłączyła więc możliwość kontroli w trybach nadzwyczajnych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Z tego też względu Kolegium uznało za niedopuszczalne prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowań administracyjnych w sprawach określonych w powołanym art. 63 ust. 3 ustawy z 19.10.1991 r., w tym postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że występuje niedopuszczalność postępowania, która powoduje konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z 23.05.2023 r. A. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jego żądanie jest bezprzedmiotowe podczas gdy nie miał faktycznej możliwości ubiegania się o stwierdzenie nieważności decyzji (decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu dla Dzielnic miasta Wrocławia z 16.08.1973 r., akt własności ziemi nr [...], stwierdzającej, że M. K. i A. K.- z mocy prawa - stali się właścicielami nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie nr [...], nr [...] i nr [...], o powierzchni [...] ha oraz nabyli udziały w wielkości 1/3 w działce gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w dzielnicy W.), w okresie gdy nie obowiązywały przepisy wykluczające możliwość wzruszenia tych aktów. Ponadto autor skargi zarzucił Kolegium naruszenie art. 1 ustawy z 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek wadliwego przyjęcia, że ww. ustawa i wynikające z niej skutki prawne mają zastosowanie w stosunku do nieruchomości, których stan prawny był uregulowany w chwili wejścia ww. ustawy w życie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień Kolegium we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że podstawą prawną wydania decyzji z 16.08.1973 r. stanowiły przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w tym przede wszystkim art. 1 ustawy, zgodnie z którym rolnicy będący samoistnymi posiadaczami gospodarstw rolnych, stali się z mocy prawa właścicielami tych nieruchomości. Wobec tej treści przepisu autor skargi szczegółowo przedstawił kwestię cywilnoprawne związane z nadaniem spornego gospodarstwa rolnego W. i K. K. Wskazano, że ich dzieci: M. K.(1) z domu S., A. K.(1) z domu S. oraz J. S. syn złożyły wnioski o nadanie gospodarstw i otrzymały potwierdzenia złożenia wniosków. M. K.(1) i J. S. po dokonaniu wszystkich formalności otrzymali akty nadania ziemi na której do dnia dzisiejszego gospodarują ich następcy prawni. Zdaniem pełnomocnika należy wskazać, że S. K. i A. K.(1) ani ich następcy prawni nie dopełnili nigdy formalności dotyczących aktów nadania ziemi, dlatego też do dnia dzisiejszego nie posiadają aktów nadania ziemi. Dziadek wnioskodawcy W. K. po przyjeździe na ziemie odzyskane dnia 03.05.1946 r. złożył wniosek o przyznanie prawa własności nieruchomości rolnej z dnia 14.10.1946 r. (na czwartej stronie tegoż wniosku w pkt. 20 i 21 dokonano wpisu, że na użytkowanym gospodarstwie pozostanie W. K. i zostaje przydzielone ok. [...] ha ziemi z tym, że zamieszka u niego do czasu wybudowania się zięć K. K.(1) - S. K.). W. K. zmarł w dniu [...].08.1951 r., po W. K. spadek odziedziczyli: żona K. K., córka J. M. i córka M. K.(2). K. K. zmarła [...].10.1967 r. po której spadek odziedziczyli: syn J. S., córka J. M., córka M. K.(2), wnuk M. K. Dalej autor skargi wskazał, że po złożeniu wniosku przez M. K., w jego ocenie doszło do bezprawnego wydania aktu własności ziem, od którego odwołanie złożyła J. M., ale jej wniosek nie został uwzględniony, gdyż Wojewódzka Komisja wydała decyzję ostateczną, w której stwierdziła w uzasadnieniu, że ziemię użytkował rzekomy syn W. K. tj. M. K. W tym miejscu skarżący nadmienił, że W. K. nie miał nigdy syna. M. K. do czasu śmierci prawowitych właścicieli gospodarstwa rolnego tj. W. i K. K. nie starał się o nadanie mu gospodarstwa rolnego. Postanowieniem Sądu Dz. Kw. Nr [...], REP.KW nr [...] z [...].01.1959 r. w opisie planu wpisano nabycie IV dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] dz. nr [...] jest zaikowane, prawdopodobnie omyłkowo, gdyż bez tej działki nie ma powierzchni [...] ha i to w sposób jednoznaczny wskazuje na błąd pisarski. Wobec powyższego Kolegium naruszyło zarówno art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że żądanie wnioskodawcy jest bezprzedmiotowe podczas gdy wnioskodawca nie miała faktycznej możliwości ubiegania się o stwierdzenie nieważności decyzji (decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu dla Dzielnic miasta Wrocławia z 16.08.1973 r., akt własności ziemi nr [...], stwierdzającej, że M. K. i A. K. - z mocy prawa - stali się właścicielami nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie nr [...], nr [...] i nr [...], o powierzchni [...] ha oraz nabyli udziały w wielkości 1/3 w działce gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w dzielnicy W.) w okresie gdy nie obowiązywały przepisy wykluczające możliwość wzruszenia tych aktów, jak i art. 1 ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek wadliwego przyjęcia, że ww. ustawa i wynikające z niej skutki prawne mają zastosowanie w stosunku do nieruchomości, których stan prawny był uregulowany w chwili wejścia ww. ustawy w życie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu dla Dzielnic miasta Wrocławia z 16.08.1973 r. - akt własności ziemi nr [...], stwierdzającej, że M. K. i A. K. - z mocy prawa - stali się właścicielami nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie nr [...], nr [...] i nr [...], o powierzchni [...] ha oraz nabyli udział o wielkości 1/3 w działce gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w dzielnicy W.. Podstawę prawną tego postanowienia stanowi art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania, wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wyłącza możliwość wzruszenia wszystkich bez wyjątków decyzji wydanych na podstawie ustawy regulacyjnej z 26.10.1971 r. (tj. aktów własności ziemi) w drodze wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności. Ustawa z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stworzyła prawną możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Wymieniona ustawa została uchylona mocą art. 4 ustawy z 26.03.1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W przepisie art. 8 § 4 ustawy z 1982 r. stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych, na co zwróciło uwagę Kolegium, wprowadziła ustawa z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która mocą art. 63 ust. 1 dokonała skreślenia przywołanego powyżej art. 8 § 4 ustawy z 26.03.1982 r. Z kolei w ust. 2 i ust. 3 ustawodawca postanowił, że "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu". Z przedstawionej regulacji wynika zatem, że od dnia jej wejścia w życie, czyli od 01.01.1992 r., nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26.10.1971 r. Dotyczy to także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, w tym polegającymi na tym, że do wydania aktu własności ziemi doszło w sytuacji niewłaściwego zastosowania art. 1 ustawy z 26.10.1971 r. na skutek wadliwego przyjęcia, że ww. ustawa i wynikające z niej skutki prawne mają zastosowanie w stosunku do nieruchomości, których stan prawny był uregulowany w chwili wejścia ustawy 26.10.1971 r. w życie. Regulacja ustawy z 19.10.1991 r. ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości w trybie ustawy z 26.10.1971 r. Kwestionowany w niniejszym postępowaniu akt własności ziemi z 16.08.1973r. wydany został przez Zastępcę Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu dla Dzielnic miasta Wrocławia na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dlatego w sprawie miał zastosowanie art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Uzupełniająco należy podkreślić, że oceną zgodności art. 63 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w zw. z art. 45, art. 62, art. 77 czy art. 78 Konstytucji, zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (zob. powołany przez Kolegium wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.02.2000 r., sygn. akt SK 13/99 OTK 2000/1/15 oraz wyrok z 15.05.2000 r., sygn. akt SK 29/00, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, akty własności ziemie przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z 26.03.1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wskazywał, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania. Wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony prawa nabytych. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej z 16.08.1973 r. nie mogło być skuteczne wszczęte, co poskutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a k.p.a., a następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymaniem zaskarżonego postanowienia w mocy. Tym samym sprawa nie mogła być rozstrzygana merytorycznie. W obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości prowadzenia żądanego postępowania, co przemawia za prawidłowością rozstrzygnięcia organu. Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd, z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.