I OSK 1264/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1199/20 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 29 września 2020 r., nr SKO-82-426/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1199/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M.Ż. (dalej także: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej także: "organ", "kolegium") z 29 września 2020 r., nr SKO-82-426/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 28 lutego 2020 r. M.Ż. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, B.Ż. Prezydent Miasta Grudziądza (dalej: "organ I instancji") decyzją z 5 marca 2020 r., nr SR.5233.245.1.2020 odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr") świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W ocenie organu I instancji z przedłożonych wraz z wnioskiem orzeczeń o niepełnosprawności nie wynika, że niepełnosprawność B.Ż. powstała przed ukończeniem przez nią 18 bądź 25 roku życia, co stanowi przesłankę negatywną i uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jako osobną przesłankę negatywną organ I instancji wskazał fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Po rozpoznaniu odwołania M.Ż. decyzją z 29 września 2020 r., nr SKO-82-426/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji kolegium podniosło, że stanowisko organu I instancji odnośnie braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b uśr nie jest prawidłowe. Pomimo tego w ocenie organu przyznanie świadczenia nie jest możliwe, gdyż B.Ż. pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr stanowi przesłankę negatywną i wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto organ wskazał, że wobec jednoznacznej treści powyższego przepisu okoliczność faktycznej separacji małżonków i nie utrzymywania przez nich kontaktów od 9 lat nie ma wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżył M.Ż. Wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1199/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym przepisem korespondują przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: "kro"), dotyczące obowiązku alimentacyjnego. W ocenie Sądu I instancji łącznie odczytane przepisy uśr oraz kro w sposób jednoznaczny ograniczają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a uśr ocena, czy współmałżonek, jako osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku, alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, winna być rozstrzygana na podstawie jednoznacznie określonego w ustawie środka dowodowego, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Z powyższego w ocenie Sądu I instancji wynika, że w realiach rozpoznawanej sprawy koniecznym warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką jest wykazanie, że mąż matki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem mąż matki takiego orzeczenia nie posiada, zasadnie kolegium uznało, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.Ż. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a mianowicie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b uśr w zw. z art. 23 i 27 kro, poprzez nie dokonanie właściwej kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego zastosowania ww. przepisów przez organy I i II instancji i akceptację zastosowanej przez organy administracyjne wadliwej wykładni językowej wskazanych przepisów i nie zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni celowościowej i funkcjonalnej ww. norm prawa materialnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "ppsa") poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 50, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "kpa"), poprzez nie uwzględnienie skargi na decyzję organu II instancji i wydanie wyroku oddalającego skargę, nie dokonanie właściwej kontroli legalności działań i zaniechań organów I i II instancji co do kierunku prowadzonego postępowania administracyjnego, nie dokonanie właściwej oceny zaniechań organów administracyjnych w procesie gromadzenia dowodów, braku przeprowadzania dowodów wnioskowanych przez stronę oraz nie podejmowania czynności wyjaśniających z urzędu, co skutkowało nie wyjaśnieniem sprawy co do istoty i wydaniem błędnych decyzji co do odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, a ponadto zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się jednak do wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zaś zarzut procesowy pozostaje w ścisłym związku z zarzutem materialnoprawnym, gdyż to od oceny tego zarzutu zależy ocena zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W tej sytuacji jako pierwszy rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Przed odniesieniem się do zarzutów należy zwrócić uwagę na błędną konstrukcję zarzutu naruszenia prawa materialnego, w zakresie wskazania na naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr poprzez jego błędną wykładnię, podczas gdy przepis ten nie był w sprawie stosowany. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego było wystąpienie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a uśr, a nie pkt 2 lit. b powyższego przepisu, który przewiduje innego rodzaju przesłankę negatywną. Nadto analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego kasacyjnie posługuje się powyższymi przepisami zamiennie, zdając się przy tym nie dostrzegać, że nie mają one ze sobą związku i dotyczą całkowicie odrębnych sytuacji, zaś w sprawie zastosowanie miał wyłącznie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Nawet jednak przyjęcie, że w istocie intencją skarżącego kasacyjnie było wskazanie na błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a uśr nie zmienia oceny skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu uśr z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami kro ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie przesłanki negatywnej o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr ukształtowały się dwa stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ramach pierwszego stanowiska wskazywano, że wykładnia systemowa powyższego przepisu, uwzględniająca przepisy kro, pozwala na odejście od jego ściśle językowego znaczenia i w rezultacie przyjęcie, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr zostaje wyeliminowana. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20, 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21 oraz z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21. W drugim ze stanowisk składy orzekające przyjęły, że rezultaty wykładni systemowej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr potwierdzają rezultat wykładni językowej. Co za tym idzie, brak podstaw do odejścia od językowego znaczenia tego przepisu, a zatem niezależnie od realnej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, niezbędną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14, 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 oraz z 24 lutego 2021 r., sygn. akt 2391/20. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do przyjęcia jednego z zaprezentowanych stanowisk, gdyż jak wynika z akt, o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił syn osoby wymagającej opieki, która na dzień złożenia wniosku pozostawała w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanego przepisu Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a uśr), 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr)". W świetle powyższej uchwały prawidłowa jest ta wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, która nie prowadzi do rozszerzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o sytuacje w których współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to zarazem, że faktyczna niemożliwość sprawowania opieki przez małżonka nie eliminuje przesłanki negatywnej o której mowa w ww. przepisie i okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. W efekcie brak podstaw aby organ wydający decyzje miał podejmować jakiekolwiek ustalenia faktyczne w zakresie możliwości sprawowania opieki przez małżonka. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. i nie widzi podstaw do inicjowania procedury o której mowa w art. 269 § 1 ppsa. Wobec powyższego wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy jest prawidłowa, z zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji również zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku, gdyż opierał się on na założeniu, że organy orzekające w sprawie miały obowiązek prowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku tego, czy w sprawie nie zachodzi wyjątkowy przypadek, uzasadniający odstąpienie od językowego znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. W świetle uchwały z 14 listopada 2022 r. odejście od językowego znaczenia powyższego przepisu nie jest jednak dopuszczalne, co czyni poszukiwanie tego rodzaju okoliczności bezprzedmiotowym i jednocześnie nie pozwala w tym zakresie zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie zaakceptował przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 ppsa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.