I OSK 1259/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starsza asystentka sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 157/21 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2020 r. nr DSZ.V.5321.5586.2020.MD w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 15 grudnia 2020 r., nr DSZ.V.5321.5586.2020.MD, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., VIII SA/Wa 157/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z 22 września 2020 r., nr 3401/ŚR/2020, i zasądził od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej L. P. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Minister Rodziny i Polityki Społecznej, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", tj.: 1. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącej należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, który w ocenie sądu pierwszej instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny, zwany dalej również "Trybunałem" lub "TK", w uzasadnieniu swojego wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), zwanego dalej "wyrokiem w sprawie K 38/13", wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę; 2. art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1, obowiązującej w dniu wydania wyroku w sprawie K 38/13, ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), poprzez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku Trybunału, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ww. wyrok w sprawie K 38/13; 3. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), zwanej dalej "k.r.o.", poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie, polegające na uznaniu, że małżonek osoby wymagającej opieki jest osobą, na której spoczywa "obowiązek alimentacyjny" w rozumieniu k.r.o., a tym samym jest objęty hipotezą przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., podczas gdy w istocie przepisy k.r.o., a przede wszystkim art. 128 k.r.o., stanowią, że "obowiązek alimentacyjny" obciąża wyłącznie krewnych i rodzeństwo, a nie małżonka. W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., albo ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna. Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Istota sporu sprowadza się do kwestii dopuszczalności przyznania skarżącej L. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. B. Należy przypomnieć, że w dniu 28 lipca 2020 r. skarżąca złożyła w MOPS w [...] wniosek o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – S. B., który legitymuje się orzeczeniem z 17 czerwca 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 czerwca 2022 r., wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Z orzeczenia tego wynika, że nie ustalono daty powstania niepełnosprawności, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 maja 2020 r. Strona do wniosku załączyła m.in. kopię odpisu zupełnego aktu małżeństwa oraz oświadczenie, w którym wskazała, że z dniem 28 lipca 2020 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wojewoda Mazowiecki (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") decyzją z 29 września 2020 r. odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża S. B. w okresie od 1 maja 2020r. Powodem odmowy był fakt niespełnienia wymogów określonych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2020 r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga wniesiona przez Skarżącą zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że organy orzekające błędnie uznały, że wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności może być podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji zauważył, że żona jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż jest poza wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 (matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, rodziną zastępczą) inną osobą, na której, zgodnie z k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1, obowiązującej w dniu wydania wyroku w sprawie K 38/13, ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), poprzez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku Trybunału, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ww. wyrok w sprawie K 38/13. Ponadto zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), zwanej dalej "k.r.o.", poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 8 części III uzasadnienia ww. wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że skutkiem tego wyroku w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że po ogłoszeniu ww. wyroku nie jest dopuszczalne zróżnicowanie traktowania opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Taki skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wymaga podjęcia działań legislacyjnych. Powyższe stwierdzenie zostało bowiem zaadresowane do organów stosujących prawo i jego celem jest określenie wskazówek co do dalszego stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności w zakresie określonym w ww. wyroku Trybunału. Zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jest zatem w pełni zgodna z wywodami zawartymi w jego pisemnym uzasadnieniu. Zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jak również naruszenia art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), nie mogą być uwzględnione. Na marginesie należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wskazał dalej w uzasadnieniu ww. wyroku, że nie podważył założenia, że okres życia, w którym pojawia się niepełnosprawność, może mieć związek z oceną posiadania przez daną osobą majątku pozwalającego na samodzielne zapewnienie sobie godziwej egzystencji. Ustawodawca zobowiązany jest precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Za punkt wyjścia musi jednak przyjąć jednakowe traktowanie takich opiekunów niezależnie od istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Niewątpliwie w takim zakresie wykonanie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Nie można jednak wywodzić, że wyrok ten jako wyrok zakresowy jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy i nie wywiera żadnego wpływu na stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności w zakresie określonym w ww. wyroku Trybunału. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 k.r.o. należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji wskazał, że żona jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż jest poza wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 (matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, rodziną zastępczą) inną osobą, na której, zgodnie z k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), nie wymienia żadnych innych przesłanek w stosunku do małżonka, poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych. Autor skargi kasacyjnej zakłada, że krąg osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, został określony wyłącznie w art. 128 k.r.o., który to przepis stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Tymczasem zgodnie z kolei z art. 27 k.r.o. oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. (...). Ponadto, w myśl art. 23 k.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). Obowiązek ten wynika z przywołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 i 27 k.r.o. i sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Kwestii obowiązku alimentacyjnego nie można rozpatrywać wyłącznie w kontekście art. 128 i nast. k.r.o. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne uznać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się w art. 17 ust. 1 pkt 4 pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", dotyczy również współmałżonków. A zatem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ma w pełni zastosowanie do małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 k.r.o. nie może zatem zostać uznany za zasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.