I OSK 1154/23

Dnia 29 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Zamojskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1033/22 w sprawie ze skargi A.A., B.B., C.C., D.D. i E.E. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2022 r. nr DN.rn.625.54.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Starosty Powiatu Zamojskiego solidarnie na rzecz A.A., B.B., C.C., D.D. i E.E. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 1033/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") na skutek wniesienia skargi przez: A.A. B.B., C.C., D.D. i E.E. - uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2022 r. nr DN.rn.625.54.2021 oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 czerwca 2021 r. nr GN-Ch.7511.1.3.2019.AJ o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość - stanowiąca w dniu 13 września 1944 r. własność F.F. – położona w [G] w gminie [...] w powiecie zamojskim, obejmująca część parku dawnego zespołu pałacowo-parkowego w [G], obecnie oznaczona jako działki ewidencyjne o numerach: [1], [2], [3] i [4], nie podlegała działaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Powiat Zamojski zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - polegające na tym, iż (cyt.): "Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji pomimo braku naruszenia przez organ wymienionego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie (cyt.): "skargi Skarżącego kasacyjnie", względnie uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną: A.A., B.B., C.C., D.D. i E.E. wnosili o jej oddalenie. Pismem z 16 kwietnia 2026 r., w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący powołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 858/20, który zapadł w sprawie (cyt.): "sąsiednich działek położonych na terenie miasta [G]". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te – wbrew stanowisku skarżącego Powiatu - zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., gdyż unormowanie zawarte w art. 105 § 1 k.p.a. miało w niniejszej sprawie charakter materialnoprawny a nie procesowy. Niezależnie już jednak od powyższego uchybienia, zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli oraz, że w wyniku tej kontroli zastosował innego rodzaju środki aniżeli takie, jakie przewidywała ustawa. Po myśli natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wymienione w pkt b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak z powyższego więc wynika, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi jedynie formalną podstawę prawną dla wydania wyroku określonej treści. O tym natomiast czy tego rodzaju wyrok powinien być w danej sprawie wydany, decyduje już ocena legalności zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2022 r. wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 29 czerwca 2021 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość - stanowiąca w dniu 13 września 1944 r. własność F.F. – położona w [G] w gminie [...] w powiecie zamojskim, obejmująca część parku dawnego zespołu pałacowo-parkowego w [G], obecnie oznaczona jako działki ewidencyjne o numerach: [1], [2], [3] i [4], nie podlegała działaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, Sąd Wojewódzki stwierdził, że ww. decyzje naruszyły przepisy postępowania, takie jak: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Stanowisko to Sąd I instancji odnosił w szczególności do dowodu, w postaci zaświadczenia Urzędu Wojewódzkiego w Zamościu z dnia 18 czerwca 1996 r. nr G.V.6013-1/12/96, w którym wskazano, że m.in. działki objęte przedmiotowym wnioskiem (czyli działki: nr [1], nr [2] i nr [5]) przejęte zostały przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej a zaświadczenie to stanowiło następnie podstawę wpisu Skarbu Państwa - jako właściciela nieruchomości do księgi wieczystej KW nr [...]. Z tego też powodu Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że ww. dowód nie był wiarygodny a tym samym, że powyższe zaświadczenie nie mogło potwierdzać przejęcia wymienionych w nim działek przez Państwo na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej. Sąd I instancji wskazał przy tym, że swoje twierdzenie o niewiarygodności ww. zaświadczenia organ uzasadniał tym, iż dołączony do wniosku o jego wydanie załącznik, w postaci kserokopii protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 21 i 22 lutego 1945 r. nie mógł potwierdzać przejęcia nieruchomości w trybie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej bo – jak przyjmował Minister - protokół z dnia 21 i 22 lutego 1945 r. został sporządzony w trybie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. a co więcej, ustalenie czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej mogło być dokonane wyłącznie w drodze decyzji a nie zaświadczenia. Tymczasem, jak podkreślał Sąd Wojewódzki, możliwość wydania decyzji stwierdzającej podpadanie bądź niepodpadanie danej nieruchomość pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej pojawiała się dopiero w razie zakwestionowania przez właściciela tej nieruchomości prawidłowości jej przejęcia. Przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu o reformie rolnej następowało bowiem z mocy samego prawa a wpis do księgi hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia (§ 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych /gruntowych/ prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), które nie miało charakteru decyzji administracyjnej (art. 68 i następne rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz. U. RP Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zatem stanowisko Ministra o niedopuszczalności wydania zaświadczenia potwierdzającego przejęcie danej nieruchomości na cele reformy rolnej było – jak kontynuował Sąd Wojewódzki - nieprawidłowe, a ponadto stało ono w sprzeczności ze stanowiskiem sądu wieczystoksięgowego, który na podstawie tego zaświadczenia dokonał przecież wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela wymienionych w tym zaświadczeniu działek, w tym działek objętych niniejszym postępowaniem. Sąd Wojewódzki nie podzielił również stanowiska Ministra, że o wadliwości omawianego zaświadczenia świadczyło jego wydanie na podstawie wniosku, w którym przywołano protokół z dnia 21 i 22 lutego 1945 r. sporządzony w trybie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. Zaświadczenie z dnia 18 czerwca 1996 r. podlegało bowiem – jak wyjaśnił Sąd I instancji - ocenie nie tylko sądu wieczystoksięgowego, ale i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w prawomocnych wyrokach: z dnia 2 października 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2060/18) oraz z dnia 30 sierpnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 640/21) wyraził pogląd, że nie podziela stanowiska organu, iż zaświadczenie Urzędu Wojewódzkiego w Zamościu z dnia 18 czerwca 1996 r. było niewiarygodne, skoro organ nie dysponował żadnym dokumentem, który wiarygodność tego zaświadczenia mógłby podważyć. Jednocześnie Sąd Wojewódzki, odwołując się do ww. wyroku z dnia października 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2060/18) podzielił zawartą w nim ocenę protokołu z dnia 21 września 1944 r. w sprawie przejęcia majątku [G] na cele reformy rolnej, a w której przyjęto, iż z treści tego dokumentu wynika wprost, że został on sporządzony (cyt.): "w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej, na mocy Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6. 9. 1944 r. o wprowadzeniu Reformy Rolnej, majątku [G], własność Ob. [...] F.F. (...)" a także, że (cyt.): "przejęcie powyższego majątku następuje wg. stanu poniżej ustalonego. Opisanie granic wg. szkiców, będących w posiadaniu [...] F. północ – grunty wsi [...], zachód – grunty zaserwitutowe wsi [...] a południe i wschód – lasy i grunty osady [G] [...], ogólny obszar [...]". Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "W świetle powyższych dokumentów Sąd nie może podzielić stanowiska Ministra co do znaczenia wpisu dokonanego w dziale II dawnej księgi hipotecznej [...]. We wpisie tym jako podstawę jego dokonania powołano dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa oraz ustawę z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Minister podkreślał, że powołując powyższe akty nie odniesiono ich w żaden sposób do poszczególnych części [...]. Jednak dokonując oceny powyższego wpisu należy mieć na względzie również pozostałe dowody zgromadzone w sprawie, to jest opisane wyżej zaświadczenie z dnia 18 czerwca 1996 r., odpis z księgi wieczystej z dnia 17 czerwca 1999 r., protokół przejęcia z dnia 21 września 1944 r. (który nie znajduje się wprawdzie w aktach administracyjnych, lecz którego treść znana jest Sądowi z urzędu, bowiem była ona przywoływana w uprzednio wydanych wyrokach sądów administracyjnych), oraz przywoływany protokół z 21 i 22 lutego 1945 r.". W tym stanie rzeczy, Sąd Wojewódzki skonkludował, iż (cyt.): "organ, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, naruszył przepisy postępowania wadliwe oceniając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, iż sporna nieruchomość nie została przejęta na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W szczególności organ nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na podważenie treści dokumentu urzędowego, za jaki uznać należy zaświadczenie z dnia 18 czerwca 1996 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ naruszył również art. 105 § 1 k.p.a., umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie.". Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący nie zgadzał się z Sądem Wojewódzkim w zakresie dotyczącym oceny znaczenia omówionych wyżej dowodów. Tym niemniej nie sformułował jednak żadnych zarzutów, które pozwalałyby na dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny analizy stanowiska Sądu Wojewódzkiego. Powyższe oznaczało zatem, że zarówno ustalenia faktyczne Sądu I instancji, jak i negatywne oceny co do prawidłowości postępowania dowodowego, przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, nie mogły być zwalczane zarzutem prawnomaterialnym, opartym na art. 105 § 1 k.p.a. a który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skoro zaś nie zostało zakwestionowane przedstawione wyżej stanowisko Sądu I instancji, to tym samym nie był uzasadniony pogląd Sądu Wojewódzkiego o braku podstaw w niniejszej sprawie do umorzenia postępowania, zainicjowanego wnioskiem z dnia 1 marca 2019 r., wniesionym przez: A.A., B.B., C.C., D.D. i E.E. o wydanie, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzji stwierdzającej, że opisana na wstępie nieruchomość nie podpadała pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W zaistniałej sytuacji nie można było więc mówić o spełnieniu w niniejszej sprawie przesłanek warunkujących umorzenie postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Nie zachodziły bowiem przeszkody do prowadzenia postępowania o charakterze podmiotowym, albowiem strony postępowania administracyjnego zostały ustalone, a ich interes prawny nie budził wątpliwości organu. Nie zachodziły także przeszkody o charakterze przedmiotowym, gdyż istniały – jak ustalił to w sposób wiążący Sąd Wojewódzki - podstawy prawne i faktyczne do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej. Dodać przy tym też trzeba, że w skardze kasacyjnej nie wskazano nawet, w jaki sposób (tj. poprzez błędną wykładnię czy poprzez wadliwe zastosowanie) Sąd Wojewódzki miałby ewentualnie naruszyć przepis art. 105 § 1 k.p.a., choć zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.