I OSK 1133/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1761/22 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2022 r. nr 339/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 30 listopada 2002 r. sygn. IV SA/Wa 1761/22 oddalił skargę J. T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 17 czerwca 2022 r. nr 339/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła J. T. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 1 i 2 u.g.n. i 129 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i nie ustalenie przez organ wysokości odszkodowania; 2. naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...] w obrębie [...] gm. S. , pow. warszawski zachodni, woj. Mazowieckie o łącznej powierzchni 3 693 m², dla których to działek prowadzona jest księga wieczysta numer księgi wieczystej KW [...], przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości, podczas gdy w sprawie nie występuje przeszkoda przedmiotowa do merytorycznego rozpoznania sprawy, a obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania i ustalenie w sposób prawidłowy wysokości odszkodowania; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na braku wszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów w zw. art. 80 k.p.a. oraz z zw. z art. 98a ust. 1 i art. 98 ust.3, polegające na dowolnej a nie swobodnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych, a tym samym ustaleniu przez organ wysokości odszkodowania w dniu 23 stycznia 2009r., pomimo braku sporządzenia przez organ operatu szacunkowego, który by określał wartość nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę gminną, stanowiący podstawę do wypłaty odszkodowania; 4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji postanowienia Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego nr 773/GM/2021 z dnia 26 października 2021r; 5. art. 15 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. tj.: poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozpatrzenie sprawy "od nowa" przez organ II instancji, a jedynie oparcie się na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji; 6. art. 138 § 2 k.p.a., w związku z nieuchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na bezsporny fakt tj. wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania; 7. art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezkrytycznym przyjęciu, pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, że okoliczności stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji zostały należycie udowodnione; 8. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 339/2022 z dnia 17 czerwca 2022r w sprawie o sygnaturze SPN-V.7534.3.202.2021.EP, podczas gdy ocena materiału dowodowego w sprawie powinna skutkować uwzględnieniem skargi w całości, a w konsekwencji wyżej podniesionych przepisów zarzucam błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu przez organ, że zachodzą podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawę. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie jej sprawy na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. [...] p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organy administracji były obowiązane wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], położone w obrębie [...], przejęte pod drogę publiczną w następstwie podziału nieruchomości, czy też istniała przeszkoda przedmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej jako: k.p.a.). Z ustaleń przyjętych przez organy i zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynika, że decyzją Wójta Gminy S. nr 94/05 z 28 lutego 2005 r. zatwierdzono podział nieruchomości. W wyniku tego podziału wydzielono między innymi działki nr [...] o powierzchni 18 m², nr [...] o powierzchni 1205 m² i nr [...] o powierzchni 2470 m², przeznaczone pod drogę publiczną gminną. Działki te przeszły na własność Gminy S. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004 r., poz. 2603 ze zm. – dalej jako: u.g.n.). Następnie, w dniu 23 stycznia 2009 r., skarżąca i Gmina S. przeprowadziły uzgodnienia w trybie cywilnoprawnym. Uzgodnienia te zakończyły się wynikiem pozytywnym. W protokole uzgodnień L.dz. Gd.72271/83/07/09 ustalono odszkodowanie za przejęty grunt w wysokości 321.750 zł. Odszkodowanie to zostało rozliczone bezgotówkowo w zamian za opłatę adiacencką w tej samej wysokości. W punkcie 4 protokołu wskazano także, że kwota ta zaspokaja wszelkie roszczenia właściciela mogące wyniknąć z utraty prawa własności wskazanych działek. Aktualnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że błędnie organy uznały, iż nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania, bowiem działki zostały przejęte pod drogi publiczne z mocy prawa, co automatycznie rodzi obowiązek organu do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego w tej sprawie zaniechano. Skarżąca kasacyjnie uważa, że organ bezprawnie odmówił wszczęcia postępowania, bowiem nie istniały żadne przeszkody "przedmiotowe", a organ zamiast wydać postanowienie o odmowie, powinien był merytorycznie zbadać sprawę. Skarga kasacyjna stoi też na stanowisku, że Wojewoda ograniczył się jedynie do potwierdzenia racji Starosty, zamiast samodzielnie i "od nowa" rozpatrzyć stan faktyczny. Skarżąca kasacyjnie zarzuca organom brak rzetelności, wskazując, że organ przyjął pewne fakty (np. wypłatę odszkodowania w 2009 r.), bez posiadania kluczowego dowodu, jakim jest operat szacunkowy, a to doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 112 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 129 u.g.n., wskazać należy, że zarzut ten opiera się na błędnym założeniu skarżącej, która przyjmuje, że skoro działki zostały przejęte pod drogę publiczną, organ administracji powinien obecnie ustalić wysokość odszkodowania w drodze decyzji. Takie stanowisko pomija jednak konstrukcję art. 98 ust. 3 u.g.n., który przewiduje szczególny mechanizm ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa. Pierwszeństwo ma uzgodnienie wysokości odszkodowania pomiędzy byłym właścicielem albo użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Dopiero jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W badanej sprawie bezsporne jest, że przeprowadzone rokowania z 23 stycznia 2009 r. zakończyły się pozytywnie, bowiem skarżąca kasacyjnie i Gmina S. uzgodniły wysokość odszkodowania oraz sposób jego rozliczenia. W konsekwencji nie można przyjąć, jak czyni to skarżąca kasacyjnie, że art. 98 ust. 3 u.g.n. nie został zastosowany. To, że skarżąca po latach kwestionuje wysokość ustalonej kwoty albo sposób dojścia do porozumienia, nie oznacza, że organ administracji może ponownie otworzyć sprawę i ustalić odszkodowanie w decyzji administracyjnej. Skuteczne zakończenie etapu uzgodnień konsumuje drogę administracyjną, o ile samo porozumienie nie zostało skutecznie podważone we właściwym trybie. Nie jest również trafne odwołanie do art. 112 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 129 u.g.n. Przepisy dotyczące wywłaszczenia i ustalania odszkodowania w trybie wywłaszczeniowym mają w tej sprawie znaczenie jedynie o tyle, o ile odsyła do nich przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Odesłanie to aktualizuje się jednak dopiero w razie braku uzgodnienia odszkodowania, co jednak w badanej sprawie nastąpiło. Trafnie natomiast Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy sytuacji, w której nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało uzgodnione w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 3 u.g.n. W świetle powyższego, pożądanego rezultatu przynieść nie mógł zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną albo z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W badanej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, w postaci wcześniejszego uzgodnienia odszkodowania za te same działki i z tego samego tytułu. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skoro skarżąca zawarła z Gminą S. porozumienie dotyczące odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a w aktach brak było informacji o uchyleniu się od skutków tego porozumienia we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym, organ nie miał podstaw do orzekania w tej samej materii decyzją administracyjną. Podkreślić trzeba, że przedmiotem postępowania zakończonego postanowieniem Starosty Warszawskiego Zachodniego z 26 października 2021 r. i postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 17 czerwca 2022 r. nie była merytoryczna ocena wysokości odszkodowania, a jedynie dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro organ stwierdził, że sprawa została wcześniej załatwiona w drodze cywilnoprawnego uzgodnienia, nie mógł przejść do etapu ustalania wartości nieruchomości ani do określania należnego odszkodowania. Z tych też względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także powiązane z nimi twierdzenia o naruszeniu art. 98a ust. 1 u.g.n. i art. 98 ust. 3 u.g.n. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie uwzględnia charakteru postępowania prowadzonego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W takim postępowaniu organ nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, ale bada jedynie, czy istnieją warunki formalne pozwalające na wszczęcie postępowania, czy też zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca jego prowadzenie. Dlatego organy nie miały obowiązku sporządzania operatu szacunkowego, ani ustalania aktualnej lub historycznej wartości nieruchomości. Takie czynności byłyby właściwe dopiero w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym co do istoty, a to postępowanie nie mogło zostać wszczęte. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., bowiem organ w rozpatrywanej sprawie nie ustalał wysokości odszkodowania, lecz oceniał istnienie przeszkody do wszczęcia postępowania. Jako mający charakter wtórny wobec zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., oczekiwanego rezultatu nie mógł przynieść również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Skarżąca twierdzi, że organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności, ponieważ nie rozpoznał sprawy od nowa i oparł się jedynie na ustaleniach organu pierwszej instancji. Zważywszy na okoliczności rozpatrywanej sprawy organ drugiej instancji miał obowiązek zbadać, czy istniała przeszkoda do wszczęcia postępowania, ale nie miał obowiązku ustalać wartości nieruchomości ani badać adekwatności kwoty uzgodnionej w 2009 r. Wojewoda Mazowiecki prawidłowo skoncentrował się na tym, czy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania i czy uzgodnione odszkodowanie zostało rozliczone. Taki sposób rozpoznania zażalenia nie naruszał ani zasady praworządności z art. 6 k.p.a., ani zasady pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a., ani zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. W konsekwencji, bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny zakres postępowania wyjaśniającego uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.