I OSK 1079/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1322/22 w sprawie ze skargi M.K. i H.K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 stycznia 2022 r. nr DLI-V.7615.214.2021.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/22, oddalił skargę M.K. i H.K., zwanych dalej "skarżącymi" lub "skarżącymi kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 27 stycznia 2022 r., nr DLI-V.7615.214.2021.RK, w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Od wyroku Sądu I instancji skargi kasacyjne wnieśli M.K. oraz H.K. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego poprzez brak należytej kontroli decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 stycznia 2022 r. pod względem zgodności z prawem, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja Ministra uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż w zaskarżonej decyzji oraz wyroku nie uwzględniono ani § 49 pkt 1 ust 3 obowiązującego dla wsi [...] planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nadarzyn nr XLVIII/491/2002 z dnia 13 września 2002 r (mówiącego o jego stosowaniu do nowo zagospodarowywanych działek) ani rzeczywistego stanu fizycznego zagospodarowania trzech zabudowanych sąsiadujących ze sobą nieruchomości należących do tego samego właściciela o łącznej pow. 3.000 m2 ogrodzonych jednym płotem posiadających wspólne media, kanalizację, przyłącze energetyczne, drogi wewnętrzne, a zatem funkcjonalnie stanowiących jedną nieruchomość wykorzystywaną od lat 90-tych do dnia wywłaszczenia na cele usługowe, a jedynie odwołano się do bliżej nieokreślonych zapisów obowiązującego dla wsi [...] planu zagospodarowania przestrzennego, z którego przecież również jasno wynika, że nowe działki położone w strefie oznaczonej MU o powierzchni od 3.000 m2 mogą być wykorzystywane na cele usługowe (trzy wyżej wymienione działki funkcjonalnie stanowiące jedną zagospodarowaną nieruchomość razem mają 3.000 m2 i były razem łącznie objęte wywłaszczeniem między innymi na całej linii jej ogrodzenia usytuowanego od drogi publicznej, a ów zapis był uchwalony między innymi z uwagi na miejsce położenia [u zbiegu trzech ulic] i usługowy charakter tejże spornej nieruchomość przed uchwaleniem tego planu) - co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia należnego wywłaszczonym odszkodowania za sporne działki i doprowadziło do naruszenia przez WSA w Warszawie zasady lex retro non agit. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego biegły rzeczoznawca powinien mieć na uwadze przede wszystkim stan zagospodarowania nieruchomości skoro powstał przed uchwaleniem planu miejscowego i dokonać stosownej korekty (por. art. 154 ust. 3 u.g.n.) w odniesieniu do jej przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uszło uwadze WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, oczywistym jest bowiem nawet dla osoby nie mającej wykształcenia prawniczego, że zapisy miejscowego planu nie zmieniają fizycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości już zagospodarowanej inną funkcją niż przewidzianą w planie na przyszłość, szczególnie skoro w dniu jego uchwalenia jest już ona zabudowana i zagospodarowania na podstawie wcześniej wydanych decyzji administracyjnych; 2. art. 4 pkt 17 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają istotniejsze niż fizyczny stan nieruchomości zagospodarowanej (tj. zabudowanej) pomimo, że inwestycja usługowa była realizowana na trzech ogrodzonych jednym ogrodzeniem działkach objętych wywłaszczeniem przed jego uchwaleniem na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę wydanych jeszcze w latach 90-tych, co wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego (por. rozprawa administracyjna i załączone przez wywłaszczonych dokumenty w toku postępowania), a w konsekwencji doprowadziło to do błędnego uznania, że przyznanie należnego odszkodowania (za prawo własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]) zostało prawidłowo oparte na twierdzeniu, jakoby wywłaszczona nieruchomość była nieruchomością przeznaczoną jedynie na cel mieszkaniowy. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 stycznia 2022 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie udzielono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pismem z dnia 6 maja 2026 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie zawiadomił, że w dniu 28 września 2024 r. zmarła skarżąca kasacyjnie H.K. Zgodnie z treścią pozostawionego przez nią testamentu, jedynym spadkobiercą został jej mąż M.K. W konsekwencji wstąpił on w ogół jej praw i obowiązków procesowych, uzyskując status jedynej strony postępowania po stronie skarżącej. Na dowód powyższych okoliczności przedstawił uwierzytelniony wypis z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 20 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania zawiera wadę konstrukcyjną. Z tego właśnie względu zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Po pierwsze, w sprawie nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., który określa jeden z elementów zakresu rzeczowego sprawy sądowoadministracyjnej. Przepis ten określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej (zgodność z prawem). Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Po drugie, podkreślenia wymaga, że powołane jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. są przepisami kierunkowymi (wektorowymi) i nie mogą same stanowić podstawy skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Kierunkowy charakter przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oznacza, że dają one sądowi administracyjnemu tytuł do uwzględnienia skargi przez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części (zastosowanie sankcji wzruszalności) tylko wówczas, gdy sąd ten wykryje naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zatem wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania naruszonych w sposób mający wpływ na wynik sprawy może dopiero przesądzić, czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. został naruszony przez jego niezastosowanie albo art. 151 P.p.s.a. został naruszony przez jego zastosowanie. Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia przepisów kierunkowych akcentuje ich niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, jednak nie wskazuje o jakie to konkretne wady procesowe chodzi, nie wskazuje również jako naruszonych żadnych przepisów postępowania administracyjnego. W dalszej części tego zarzutu wyeksponowano, że w decyzji Ministra oraz w wyroku Sądu I instancji nie uwzględniono § 49 pkt 1 ust. 3 obowiązującego dla wsi [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nadarzyn nr XLVIII/491/2002 z dnia 13 września 2002 r. ani rzeczywistego stanu fizycznego zagospodarowania trzech zabudowanych sąsiadujących ze sobą nieruchomości należących do tego samego właściciela o łącznej pow. [...] m2 ogrodzonych jednym płotem posiadających wspólne media, kanalizację, przyłącze energetyczne, drogi wewnętrzne, a zatem funkcjonalnie stanowiących jedną nieruchomość wykorzystywaną od lat 90-tych do dnia wywłaszczenia na cele usługowe. Przywołany w omawianym zarzucie kasacyjnym przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przepis prawa miejscowego) jest regulacją o charakterze materialnoprawnym, a skarżący kasacyjnie za pomocą tego zarzutu podejmuje próbę kwestionowania ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy, co jest niedopuszczalne. Przy czym – jak wyżej wskazano – nie przywołano (poza przepisami kierunkowymi) jako naruszonych żadnych przepisów administracyjnego prawa procesowego, nie wskazano również żadnych konkretnych wad postępowania administracyjnego. Treść postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego dowodzi, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy przy sporządzaniu operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia skarżącym odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, o którym mowa w art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", biegły rzeczoznawca powinien mieć na uwadze stan zagospodarowania nieruchomości, który powstał przed uchwaleniem planu miejscowego i dokonać stosownej korekty w odniesieniu do jej przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 154 ust. 1-3 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Z przepisów art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb sporządzenia jej wyceny będącej podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Kolejno rzeczoznawca majątkowy najpierw bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie – jedynie w przypadku braku aktów planistycznych – bierze pod uwagę stan nieruchomości, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 u.g.n. Należy podkreślić, że przepis art. 154 ust. 1-3 u.g.n. nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. W realiach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji słusznie wyeksponował cztery kwestie. Po pierwsze, przedmiotem administracyjnego postępowania odszkodowawczego regulowanego przez art. 18 specustawy drogowej była jedna działka, a nie pozostałe działki stanowiące własność skarżących i ogrodzone wspólnym płotem i stanowiące łącznie areał [...] m2. Po drugie, szacowana działka nr [...] powierzchnię 65 m2 i stanowiła mniejszą część działki nr [...] o powierzchni [...] m2, z której została wydzielona. Po trzecie, wyceniana działka nie była zabudowana. Po czwarte, przeznaczenie wycenianej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego było przeznaczeniem mieszkaniowym z usługami (MU). Godzi się również zauważyć, że dla działki, z której wydzielono działkę wycenianą w 1996 r. ustalono decyzją administracyjną warunki zabudowy określając funkcję tej nieruchomości jako usługową. Na wniosek skarżących w 1997 r. zmieniono tę decyzję poprzez zmianę przeznaczenia jedynie usługowego na przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe. Przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe zostało utrzymane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nadarzyn nr XLVIII/491/2002 z dnia 13 września 2002 r. Faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przy wycenie uwzględnia się dopiero w sytuacji, gdy wyceniana działka leży na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nieobjętym studium czy też decyzją ustalającą warunki zabudowy. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia. Wyceniana niezabudowana działka o powierzchni 65 m2 leży bowiem na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje dla obszaru, na którym jest położona przeznaczenie mieszkaniowe z usługami (MU). W procesie wyceny przedmiotowej działki dla potrzeb ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 18 specustawy drogowej rzeczoznawca nie mógł przyjąć jedynie jej przeznaczenia pod usługi – jak tego oczekują skarżący kasacyjnie. Z tego względu nie doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia przepisów art. 154 ust. 1-3 u.g.n. oraz art. 4 pkt 17 u.g.n. W sprawie nie doszło również do naruszenia § 49 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nadarzyn nr XLVIII/491/2002 z dnia 13 września 2002 r. Przepis ten stanowi, że powierzchnię nowych działek tylko z usługami plan ustala na 3000 m2. Regulacja ta dotyczy wydzielania nowych działek o przeznaczeniu wyłącznie usługowym. Stanowi zatem dyrektywę, którą właściwe organy powinny uwzględniać w toku prowadzonych postępowań podziałowych lub scaleniowych, w wyniku których powstają nowe działki o wyłącznym przeznaczeniu pod usługi. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zatem przywołany wyżej § 49 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako nie znajdujący zastosowania w sprawie nie mógł zostać naruszony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.