I OSK 1108/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1139/23 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2023 r. nr GZ.rn.626.11.2016 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 1139/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę [...] Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2023 r. nr GZ.rn.626.11.2016, którą uchylony został pkt 2 decyzji tego samego organu z dnia 11 kwietnia 2016 r. nr GZrn-626-26/07 i nr GZrn-626-27/07 a postępowanie - prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31 maja 1954 r. nr GM.II.E.346/171 - w części nie objętej orzeczeniami uzupełniającymi Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 29 czerwca1957 r. nr BA IV U.piw.1752/57 oraz z dnia 4 maja 1963 r. – umorzono. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z: 1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ("ustawa nowelizująca") w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez bezzasadne oddalenie skargi od decyzji MRiRW, którą organ administracji umorzył, będące w toku - w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31 maja 1954 r. nr GM.II.E.346/171 - w części nie objętej orzeczeniami uzupełniającymi Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 29 czerwca1957 r. nr BA IV U.piw.1752/57 oraz z dnia 4 maja 1963 r. (dalej: jako: Orzeczenie Nacjonalizacyjne), w wyniku błędnego zastosowania przez MRiRW art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, skutkującego pozbawieniem skarżącego prawnej ochrony do odszkodowania tytułem szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przez organ władzy publicznej, który jest przepisem stojącym w rażącej sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, wyrażającymi zasady: wartości demokratycznego państwa prawnego, prawa do sądu oraz ochrony praw majątkowych, jest rozwiązaniem nieprzewidywalnym i arbitralnym oraz łamie zasadę nie retroakcji, 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi od decyzji MRiRW, w sytuacji, gdy epizodyczny przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nakłada na organ administracji obowiązek dokonania ustaleń co do daty doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego rozstrzygnięcia przed umorzeniem postępowania, zaś MRiRW nie ustalił daty doręczenia Orzeczenia Nacjonalizacyjnego spółce [...] S.A. lub daty ogłoszenia tego orzeczenia, lecz zamiast tego uznał, że Orzeczenie Nacjonalizacyjne zostało doręczone przed 17 sierpnia 1970 r. na podstawie domniemania faktycznego wynikającego z "wykonania" Orzeczenia Nacjonalizacyjnego, 3) art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania w sytuacji, w której postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym toczące się z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (sygn. akt K 2/22) ma charakter prejudycjalny wobec niniejszej sprawy, gdyż dotyczy wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu epizodycznego, na podstawie którego organ załatwił sprawę poprzez umorzenie postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w/w wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania – wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Postanowieniem z dnia 4 września 2025 r., Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Miasto [...]. Postanowieniem zaś z dnia 12 lipca 2024 r., odmówił skarżącej zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (sygn. akt K 2/22). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Wyjaśnić przy tym w tym miejscu należy, że wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano, że została ona oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w rzeczywistości jednak zarzuty te oparto na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Przepisy bowiem takie jak: art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP miały charakter materialnoprawny. Z uwagi jednak, że zarzuty kasacyjne zarówno procesowe, jak i materialnoprawne były w tym przypadku ze sobą ściśle powiązane, celowym było ich łączne rozpoznanie. Wskazać zatem trzeba, że wymienioną na wstępie decyzją z dnia 11 kwietnia 2016 r. o dwóch numerach: GZrn-626-26/07 i GZrn-626-27/07, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji: w punkcie nr 1 - stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31 maja 1954 r. nr GM.II.E.346/171 o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego dotyczącego przedsiębiorstwa [...] w [...] – w części uzupełnionej orzeczeniem Ministra Przemyślu Spożywczego i Skupu z dnia 29 czerwca 1957 r. nr BA IV U.piw. 1752/57 oraz w części uzupełnionej orzeczeniem Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 4 maja 1963 r., w pkt 2 - odmówił stwierdzenia nieważności w pozostałej części w/w orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31 maja 1954 r. nr GM.II.E.346/171. Od pkt 2 powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] Spółka Akcyjna w likwidacji wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując zaś ten wniosek, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2023 r., uchylił swoją decyzję z dnia 11 kwietnia 2016 r. w części zaskarżonej i w tym zakresie umorzył postępowanie. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) a zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Taka sytuacja – zdaniem organu - wystąpiła w niniejszej sprawie, mimo, że - jak wyjaśnił Minister - nie zachowały się w tym przypadku zwrotne potwierdzenia odbioru zakwestionowanego orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31 maja 1954 r. Z uwagi jednak, iż orzeczenie to – jak podkreślił Minister – zostało doręczone najpóźniej w 1961 r. zaś wniosek o stwierdzenie jego nieważności wpłynął w dniu 17 sierpnia 2000 r., to przepis art. 2 ust. 2 w/w ustawy nowelizacyjnej miał jednak w analizowanym stanie faktycznym zastosowanie. Uzasadniając fakt wejścia do obrotu prawnego kontrolowanego orzeczenia, Minister w szczególności wyjaśnił, że od dnia jego wydania minęło kilkadziesiąt lat i w tym okresie czasu zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych a co sprzyjało rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. W takiej sytuacji należało zatem posłużyć się dowodem pośrednim, a jakim w tym przypadku było zaświadczenie z Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie z dnia 26 lutego 1993 r. L. dz. VI-73/93 (segregator nr I, karta nr 73, oznaczona znacznikiem "zaświadczenie 26 lutego 1993 r."), z którego treści wynikało, że prawo własności nieruchomości "[...], zostało wpisane na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Ministerstwa Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31.05.1954 r., nr GM-II-E/346/171. Ponadto już sam fakt zainicjowania postępowania nadzorczego przez Spółkę, której majątek objęty został orzeczeniem z dnia 31 maja 1954 r., wskazywał, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane. Znamienne też przy tym było, że w dniu 7 czerwca 1961 r. Ministerstwo Przemysłu Spożywczego i Skupu skierowało do Ministerstwa Finansów pismo, z treści którego wynikało, iż w jego załączeniu przesłane zostało orzeczenie w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z objęcia przedsiębiorstwa firmy [...] w [...]. Zatem – jak wyżej wspomniano - doręczenie orzeczenia z dnia 31 maja 1954 r. nastąpiło i miało to miejsce najpóźniej w 1961 r. Stanowisko organu podzielił następnie Sąd Wojewódzki, który oceniając legalność w/w decyzji, uznał, że skarga [...] Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2023 r. była niezasadna. Jak wynikało z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Ministra, że zmiana k.p.a., dokonana mocą w/w ustawy zmieniającej a w szczególności jej art. 2, uniemożliwiała dalsze procedowanie przedmiotowego wniosku w części nierozstrzygniętej decyzja ostateczną. Sąd Wojewódzki powtórzył zatem za organem, że jako, iż ustawa zmieniająca k.p.a., która zawierała również przepisy przejściowe, z których treści wynikało, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe, oznaczało, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat - umarza się z mocy prawa. Uzasadniając wyżej przytoczony pogląd, Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że omawiana nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynikało bowiem, że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym – jak wywodził Sąd I instancji - że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i jednocześnie podkreślił, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił więc uwagę na fakt, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Poza tym Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji bo trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby natomiast nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również, jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem, z jednej strony, deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony - przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Ponadto, jak kontynuował Sąd, każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. W związku z tym przykładowo Sąd wskazał w tym miejscu na np: skutki zasiedzenia określone w art. 172 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń właściciela gruntu przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego z niego korzystania, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu (art. 243 k.c.), przedawnienie roszczeń wynikających z czynu niedozwolonego (art. 4421 § 1 i 2 k.c.), czy ustanie karalności (art. 101 § 1 pkt 1 i 2 k.k.)., konkludując, że wszystkie w/w regulacje prawne (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Ponadto, Sąd Wojewódzki odwołał się również do zasady proporcjonalności, zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., wyjaśniając, że wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny). Konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie może przy tym naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego a z drugiej jednak strony – wprowadzenie w demokratycznym państwie prawa tego rodzaju ograniczeń jest uzasadnione, gdy jest ono konieczne dla zapewnienia: bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być jednak proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z dnia 29 września 2008 r. SK 52/05, z dnia 28 września 2006 r. K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). W tej sytuacji zatem Sąd Wojewódzki podkreślił, że zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych a test proporcjonalności polega na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, oraz czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wprowadzona regulacja prawna, ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, była konieczna bo wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Doprowadziła ona do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków (tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych), służyła ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a które - na skutek decyzji pozbawiających określone podmioty prawa własności - nabyły te prawa przy uwzględnieniu także i tego, że owo nabycie, z uwagi na upływ terminów zasiedzenia, i tak by nastąpiło. Jednocześnie owo ograniczenie nie stanowiło nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności danej decyzji, gdyż w/w okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie więc Sądu Wojewódzkiego, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważały nad zasadami rekompensowania szkody, poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. W rezultacie Sąd Wojewódzki więc uznał, że zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnych przeważyła nad zasadą rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa, zwłaszcza, że co najmniej od daty wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. każdy, a więc również skarżący, powinien liczyć się z tym, że ustawodawca to orzeczenie wykona i uchwali regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania decyzji w trybie nadzwyczajnym. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej kwestionowała zarówno możliwość ustalenia faktu doręczenia stronie orzeczenia nacjonalizacyjnego przed dniem 17 sierpnia 1970 r. na podstawie domniemania faktycznego, jak i możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., przytaczając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej najważniejsze – jak twierdziła – motywy zawarte we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP art. 2 ust. 2 omawianej ustawy nowelizującej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a.) skład orzekający uznał, że nie były one zasadne. Stanowisko organu w tym zakresie, zaakceptowane następnie przez Sąd Wojewódzki, było w pełni uzasadnione. Słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat a w tym czasie dodatkowo zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Okoliczności te zaś niewątpliwie sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto, skład orzekający pragnie podkreślić, że w okresie, w którym zostało wydane orzeczenie z 1954 r., kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) a następnie także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy zaś § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia, do składu państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były więc zobowiązane czasowo tylko przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia) a materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej (a takich była zdecydowana większość), tracąc swoje znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W takiej więc sytuacji trudno było wymagać od aktualnie funkcjonujących organów by wykazywały się obecnie konkretnymi dokumentami w sprawach, które były prowadzone przed ponad pół wieku temu a nie dotyczyły postępowań mających szczególne znaczenie dla państwa. Przepisy zaś zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1k.p.a, stanowiąc jedynie formalną podstawę prawną dla wydania (odpowiednio) wyroku oraz decyzji, miały jedynie charakter blankietowy. Ich zastosowanie zatem uzależnione było wyłącznie od merytorycznej oceny zaskarżonego aktu prawnego. Przechodząc natomiast do zagadnień materialnoprawnych, wyjaśnić należy, iż wydana w tej sprawie zaskarżona decyzja miała - jak to już wyżej nadmieniono - swoje oparcie w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. poz. 1491). Stanowi on (co wypada powtórzyć), że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W takiej sytuacji należy więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zajętego w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu. Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795). Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla obywateli zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki wyjaśnił to zagadnienie, odwołując się do treści wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał zaś stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Poza tym - w ocenie składu orzekającego - skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone ze wspomnianych wyżej przepisów konstytucyjnych, nie były trafne. Wprawdzie w rozpoznawanym przypadku nie występowała sytuacja, w której decyzja kwestionowana była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, ale wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r. a w szczególności jego uzasadnienie, mógł jednak ( z uwagi na znaczny upływ czasu i związane z tym faktem konsekwencje) stanowić podstawę do szerszej regulacji prawnej, której dokonał ustawodawca. Skarżąca zaś miała możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem o wiele wcześniej w tym zwłaszcza bezpośrednio po zmianie ustrojowej, zaś ewentualną bezczynność organu zwalczać przysługującymi jej w tym zakresie środkami. Ponadto podkreślić w tym miejscu też należy, że powyższa problematyka była również rozważana przez orzecznictwo sądowoadministarcyjne. W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r. ( sygn. akt I OPS 3/22), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł zaś, iż z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać, podczas planowania przyszłych działań, ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można więc całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r. sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65 i z 22 lipca 2020 r. sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. sygn. akt III CZP 8/71). W rezultacie należało zatem uznać, że wprowadzona regulacja, ograniczająca możliwość skutecznego wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Doprowadziła ona do ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służąc w ten sposób stabilizacji prawa. Z drugiej strony, nie stanowi ona nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był bowiem wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania z obrotu prawnego określonej decyzji. Skoro zaś jednostka nie wykorzystywała efektywnie w tym czasie przysługujących jej praw, to musiała się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa bowiem nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez skarżącą decyzji merytorycznej a która – w przypadku uwzględnienia jej wniosku – stanowiła by prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących (art. 417 (1) § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek - wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym. Po pierwsze, upływ czasu może bowiem niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności, gdyż wymaga tego konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przemilczenie czy przedawnienie. Po drugie zaś, każdy system prawa przewiduje pewne ograniczenia czasowe (limity czasowe) dla dochodzenia różnego rodzaju roszczeń czy krzywd. Powyższe jest bowiem konsekwencją występującego w systemie prawa pojęcia dawności a na które składają się wspomniane wyżej instytucje prawne, uzależniające zmiany w stosunkach prawnych od upływu określonego czasu (terminu). Z tych zatem powodów należało uznać, że także zarzuty kasacyjne oparte na art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej powiązane z przepisami konstytucyjnymi nie były usprawiedliwione. Skoro zaś stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z Konstytucją RP art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej było usprawiedliwione to zarzut oparty na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może (a nie musi) zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania m. in. przed Trybunałem Konstytucyjnym, nie mógł okazać się skuteczny. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął więc, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.