I OSK 1102/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w likwidacji z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 813/22 w sprawie ze skargi [...] w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 stycznia 2022 r. nr DP-III.025.1.42.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] w likwidacji z siedzibą w Warszawie na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 813/22 oddalił skargę [...] w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 stycznia 2022 r. nr DP-III.025.1.42.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku złożyła skarżąca spółka zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie zasad: ochrony zaufania do prawa, pewności prawa, sprawiedliwości, ochrony (poszanowania) praw nabytych i zakazu retroakcji wynikających z art. 2 Konstytucji oraz równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji przez pozbawienie skarżącej prawa do sądu, tj. rozpoznania sprawy o odszkodowanie z art.417¹ § 1 i 2 k.c. (albo art. 160 k.p.a.); oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez pozbawienie prawnej ochrony prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej skarżącej czynem niedozwolonym. Ponadto zarzucono nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji mimo nierozpoznania zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił Minister wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej [...] w likwidacji z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 813/22 w całości oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz.1491 - dalej jako: "ustawa zmieniająca" albo "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r."). Przepis ten stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji albo postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W sprawie poza sporem pozostaje, że orzeczenie Nr 2 Ministra Przemysłu Lekkiego z 26 lipca 1949 r. zostało ogłoszone w Monitorze Polskim z 10 sierpnia 1949 r. O stwierdzenie jego nieważności wniesiono 20 czerwca 2013 r. Postępowanie zostało więc wszczęte po upływie ponad sześćdziesięciu lat od ogłoszenia tego orzeczenia. Nie zostało ono również zakończone ostateczną decyzją przed 16 września 2021 r., ponieważ skarżąca złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tych okolicznościach organ był zobowiązany zastosować art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Skutkiem tej regulacji było umorzenie postępowania z mocy prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, obejmującego zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, pewności prawa, sprawiedliwości, ochrony praw nabytych oraz zakazu retroakcji, wskazać należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Skarżąca podnosi, że zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej doprowadziło do niedopuszczalnego pozbawienia jej możliwości uzyskania prejudykatu w postępowaniu nieważnościowym. W jej ocenie narusza to ekspektatywę odzyskania majątku albo uzyskania odszkodowania za znacjonalizowane przedsiębiorstwo. Argumentacja ta nie uwzględnia jednak znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych w trybie nadzoru jest wyrazem realizacji zasady pewności prawa, która również ma swoje umocowanie konstytucyjne w art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakimi są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony. Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Prawo administracyjne, ze swojej natury, ma na celu porządkowanie życia społecznego i gospodarczego. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Domniemanie to upada dopiero w przypadku wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne, choć mogą być wadliwe, wywołują skutki prawne, na podstawie których podmioty prawa (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne) podejmują dalsze działania. Brak jakichkolwiek ram czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji oznaczałoby permanentną niepewność co do legalności dokonanych czynności i nabytych praw. W tym kontekście wypowiedział się też już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Podsumowując, trzydziestoletnia granica czasowa przyjęta przez ustawodawcę w ustawie nowelizującej jest przejawem realizacji zasady bezpieczeństwa prawnego, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca miał prawo uznać, że po upływie trzech dekad ochrona stabilności prawa i pewności stosunków prawnych przeważa nad interesem jednostki w eliminowaniu z obrotu prawnego dawnych decyzji administracyjnych, także wtedy, gdy decyzje te są oceniane przez stronę jako wadliwe. Nie oznacza to zanegowania znaczenia zasady zaufania obywatela do państwa. Oznacza jedynie, że zasada ta nie działa jednokierunkowo. Chroni ona nie tylko oczekiwanie strony co do kontynuowania postępowania nadzwyczajnego, lecz także oczekiwanie innych uczestników obrotu, że po bardzo długim czasie ukształtowane stosunki prawne nie będą podważane bez końca. W następnej kolejności wskazać trzeba, że prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), lecz ochrona ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenie czasowe możliwości wzruszenia decyzji, które stały się podstawą nabycia praw majątkowych, jest działaniem zgodnym z konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. Ustawodawca może wprowadzać ograniczenia, jeżeli służą one porządkowi publicznemu i bezpieczeństwu prawnemu. W niniejszej sprawie nie chodzi o bezpośrednie odjęcie prawa majątkowego, lecz o ustanowienie granicy czasowej dla nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej i uzyskania prejudykatu. Takie ukształtowanie mechanizmu kontroli orzeczenia z 1949 r. po upływie tak znacznego czasu, mieści się w granicach swobody ustawodawcy i służy stabilizacji stosunków prawnych. W tym miejscu trzeba też zwrócić uwagę na szczególny kontekst spraw dotyczących orzeczeń wydanych w latach czterdziestych XX wieku. Po upływie kilkudziesięciu lat ich weryfikacja jest istotnie utrudniona z powodu niekompletności materiałów archiwalnych. Ocenianie aktu z 1949 r. według współczesnych standardów, po tak znacznym upływie czasu, mogłoby wręcz wypaczać sens nadzoru administracyjnego. Wprowadzenie ograniczenia czasowego w możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej nie stanowi również niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak usiłuje przekonywać strona skarżąca kasacyjnie. Wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych w trybie nadzoru jest wyrazem realizacji zasady pewności prawa, która również ma swoje umocowanie konstytucyjne w art. 2 Konstytucji RP. Gwarancji zawartych w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie można utożsamiać z prawem do bezterminowego uruchamiania nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych. Ustanowienie trzydziestoletniej cenzury czasowej dla wszczęcia postępowania nieważnościowego nie stanowi niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej. Ogranicza ono jedynie czas, w którym można uzyskać niezbędny prejudykat potwierdzający niezgodność decyzji z prawem. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo. Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, podzielić należy stanowisko, że co do zasady, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Równocześnie jednak, wprowadzenie ograniczenia czasowego w możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej nie stanowi niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej, jak postrzega to strona skarżąca kasacyjnie, ale jest wyrazem realizacji konstytucyjnej zasady pewności prawa. Ustanowienie trzydziestoletniego terminu na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a także umorzenie postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji, nie narusza także zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP. Ustawodawca, stosując jednolite kryterium czasowe, zapewnił równe traktowanie wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Zasada równości wymaga jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej. Skarżąca znajdowała się w sytuacji strony postępowania wszczętego po upływie ponad trzydziestu lat od ogłoszenia kwestionowanego aktu i niezakończonego ostatecznie przed 16 września 2021 r. Wszystkie podmioty pozostające w takiej sytuacji zostały objęte tym samym mechanizmem ustawowym. Automatyczne umorzenie postępowań było konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę jednolitego standardu ochrony trwałości decyzji administracyjnych. Odmienna sytuacja podmiotów, których postępowania zakończyły się ostatecznie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, wynikała z następstwa czasowego zdarzeń procesowych, a nie z nierównego traktowania przez organ lub sąd. Zasada równości nie gwarantuje niezmienności stanu prawnego. Nie wyklucza też wprowadzenia regulacji intertemporalnej, jeżeli znajduje ona racjonalne i konstytucyjne uzasadnienie. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, z uwagi na pozbawienie prawa do sądu, poprzez umorzenie postępowania nieważnościowego zamykającego drogę do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 1 i 2 k.c. albo art. 160 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.