I OSK 1075/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1757/23 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lipca 2023 r. nr DNI.gn.625.54.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1757/23, oddalił skargę B. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lipca 2023 r. nr DNI.gn.625.54.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła B. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r., Nr 39, poz. 174 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. 1961 r., Nr 39, poz. 198 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że będąca przedmiotem decyzji Naczelnika Powiatu w Sokołowie Podlaskim dnia 30 września 1974 r., tj. działka leśna nr [...] o powierzchni 8,18 ha położona we wsi M., na dzień wydania tej decyzji była nieruchomością o charakterze gospodarstwa opuszczonego, w sytuacji gdy faktycznie nieruchomość znajdowała się pod opieką brata B. M. oraz poddawana była właściwym zabiegom agrotechnicznym, co wyłącza możliwość sklasyfikowania gospodarstwa za opuszczone, dodatkowo nie ustalając kręgu właścicieli nieruchomości, tj. spadkobierców B. M., a także kręgu użytkowników gospodarstwa, co spowodowało wydanie wadliwej decyzji; 2) § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 września 1974 r. (Dz. U. z 1964 r., Nr 45, poz. 304 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że nieruchomość B. M. w skład, której wchodziły prawie w 70% powierzchnie nieużytkowe rolniczo może stanowić gospodarstwo o charakterze rolnym, podczas gdy nie było możliwe, na tej części nieruchomości, prowadzenie produkcji rolnej; 3) art. 99 w zw. z art. 45 w zw. z art. 26 i 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 września 1974 r. (Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej bez wskazania strony postępowania, w którym ją wydano w sytuacji, w której norma prawna o charakterze bezwzględnym wymaga jako obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej, wskazania m.in. oznaczenia strony. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 141 § 4 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.", poprzez nieprzytoczenie w uzasadnieniu wyroku zarzutów skargi i nie ustosunkowanie się do nich, co w konsekwencji nie pozwala na ocenę dlaczego zarzuty skarżącego nie zostały przez Sąd I instancji uznane za niezasadne; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z akt postępowania, a zaniechanie prowadzenia dowodów z przesłuchania strony i uczestników, bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że działka nr [...] o pow. 8,18 ha stanowiła na dzień 30 września 1974 r. opuszczone gospodarstwo rolne, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego odebrania prawa własności nieruchomości, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poprzez uznanie, że zarówno organ I oraz II instancji działał w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie, podczas gdy na żadnym etapie postępowania nie dokonano faktycznie ustalenia kręgu właścicieli nieruchomości (spadkobierców po B. M.). Także w tym zakresie nie poddano badaniu kręgu użytkowników nieruchomości, mimo wskazywania przez strony na objęcie opieką gruntu przez brata. Wobec powyższego stan faktyczny ustalony przez, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organy jest wadliwy w kluczowej części niezbędnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto pominięcie w całości okoliczności braku możliwości zamieszkiwania przedmiotowej nieruchomości przez właściciela, ze względu na zniszczenie zabudowań przez działania prowadzone w trakcie II Wojny Światowej; 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. skutkujące wadliwością orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako skierowanej do osoby nieżyjącej w dniu wydania decyzji, tj. nie będącej stroną w sprawie, co powodowało brak możliwości wykonania decyzji, przy czym niewykonalność ta miała charakter trwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a., a więc zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego. Przed przystąpieniem jednak do rozważania zarzutów kasacyjnych konieczne jest przytoczenie istotnych okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelnik Powiatu w Sokołowie Podlaskim decyzją z 30 września 1974 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, orzekł o przejęciu na własność Państwa, bez odszkodowania, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi M. o pow. 8,18 ha, stanowiącego działkę nr [...], bez zabudowań, zapisaną w ewidencji gruntów na B. M. (faktycznie noszącą nazwisko M.). W motywach tej decyzji organ wskazywał, że dzieci ww. w latach 1945-1948 wyjechały na ziemie odzyskane, a po śmierci matki żadne z nich nie interesowało się gospodarstwem. Od 1968 r. leży ono odłogiem. Część gruntów została obsadzona lasem przez Nadleśnictwo w Sokołowie Podlaskim. Wnioskiem z 12 czerwca 1996 r. H. M. i M. J. – następcy prawni byłej właścicielki wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. W ich ocenie bowiem w trybie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym można było przejąć gospodarstwa rolne nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tymczasem przedmiotowe gospodarstwo nabyto w drodze dziedziczenia. Wniosek ten podtrzymali kolejni spadkobiercy po śmierci inicjatorów postępowania, którzy dodatkowo upatrywali wadliwości decyzji w skierowaniu jej do osoby zmarłej, a to z tego względu, że w dacie jej podejmowania B. M. nie żyła. Wskazywali nadto na pominięcie jej spadkobierców oraz kwestionowali ustalenia organu co do opuszczenia gospodarstwa, podnosząc argument, że grunty należące do B. M. były uprawiane przez jej brata. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 23 marca 2022 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 lipca 2023 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Sokołowie Podlaskim. Przy czym dokonując kontroli legalności tej decyzji organy miały na względzie, że nie zachowała się pełna dokumentacja z postępowania poprzedzającego jej wydanie, a próby jej odszukania okazały się nieskuteczne. Odwołując się natomiast do materialnoprawnej podstawy decyzji, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, wywodziły, że w myśl tych przepisów gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli było: niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym było nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Te natomiast przesłanki zostały w sprawie, w ocenie organów, spełnione. Organy stwierdziły również, że w sprawie niesporne pozostawało, że w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa nikt w nim nie zamieszkiwał, na co wskazuje wprost uzasadnienie tej decyzji, gdzie podano, że dzieci B. M. w latach 1945-1948 wyjechały i nie interesowały się gospodarstwem. To, że nikt w nim nie zamieszkiwał potwierdzali także następcy prawni wyżej wymienionej. W tym kontekście Minister wskazywał na informacje podane przez jej córkę (L. G.) w piśmie z 1 czerwca 1991 r., gdzie podnosiła ona, że matka wyjechała na ziemie odzyskane w 1945 r., zostawiając tylko gospodarstwo bez zabudowań. Okoliczność wyjazdu i braku budynków w gospodarstwie potwierdzili także B. P. i S. M. (wnuki byłej właścicielki) w piśmie z 26 sierpnia 2019 r. a także odwołujący się od decyzji Wojewody Mazowieckiego. W ocenie organów zaistniały zatem przesłanki określone w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym umożliwiające jego przejęcie, a tym samym nie można zarzucić podjętej w tej materii decyzji rażącego naruszenia prawa. Za chybiony jednocześnie Minister uznał zarzut skierowania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego do osoby zmarłej. Z jej treści wynikało bowiem, że organ posiadał informacje, że B. M. nie żyje. Wskazywano w niej również, że jej dzieci wyjechały na ziemie odzyskane i nie interesowały się gospodarstwem. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że organ mógł nie znać adresów zamieszkania spadkobierców. To z kolei prowadzi do wniosku, że musiała być ona doręczona w trybie obowiązującego wówczas art. 45 k.p.a. Minister zauważył przy tym, że następcy prawni nie ujawnili się w ewidencji gruntów. Naczelnik Powiatu w postępowaniu o przejęciu gospodarstwa dysponował zaś dokumentami, z których jednoznacznie wynikało, że gospodarstwo zapisane było w ewidencji na samoistnego posiadacza, który nie żył. Przywołanie zatem B. M. (M.) w uzasadnieniu decyzji nie oznaczało skierowania do niej tego aktu, ale miało na celu określenie do kogo należało przejmowane gospodarstwo. Podnoszony z kolei zarzut braku zapewnienia następcom prawnym wyżej wymienionej udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Naczelnika Powiatu decyzji i brak doręczenia im decyzji mógł być zdaniem Ministra ewentualnie rozpatrywany jako uchybienie przepisom procedury administracyjnej uzasadniające wznowienie postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie wadę prowadzącą do nieważności decyzji. Minister uznał zatem, że nie można stwierdzić by badana decyzja Naczelnika Powiatu w Sokołowie Podlaskim została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko powyższych organów podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 grudnia 2023 r. oddalił skargę B. P.j na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 lipca 2023 r. W ocenie Sądu I instancji nie kwestionowaną co do zasady okolicznością jest, że w dacie podejmowania decyzji przez Naczelnika Powiatu w Sokołowie Podlaskim z 30 września 1974 r., wymieniona jako posiadaczka (właścicielka) gospodarstwa B. M. nie żyła. Nie zamieszkiwały na terenie tego gospodarstwa (pozbawionego zresztą zabudowań) jej dzieci, które jeszcze w latach czterdziestych ub. wieku przeniosły się na tzw. Ziemie Odzyskane, na co wskazuje się wprost w uzasadnieniu kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Z treści jej uzasadnienia wynika także, że od 1968 r. gospodarstwo leżało odłogiem. Skoro zatem stwierdzone zostało, że od 1968 r. gospodarstwo leżało odłogiem, a po śmierci byłej jego właścicielki jej dzieci się nim nie interesowały, zdaniem Sądu I instancji, uprawnione było wnioskowanie przez Naczelnika Powiatu w Sokołowie Podlaskim o jego opuszczeniu, a w konsekwencji podjęcie orzeczenia o jego przejęciu na rzecz Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Sąd I instancji wskazał również, że położone w M. nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] o łącznym areale 8,18 ha stanowiły gospodarstwo rolne w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Tworzyły ją bowiem grunty, ze swej istoty nadające się do prowadzenia na nich produkcji rolnej: orne, nieużytki, a w części las. Samo obsadzenie części tych gruntów lasem nie powoduje samo przez się, że nie mogły być one uznana za element gospodarstwa rolnego. W myśl bowiem § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1 (tj. nieruchomości rolnych), jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą. Taką zaś w tym przypadku tworzyły. W ocenie natomiast Sądu I instancji kwestia braku przejęcia razem z gospodarstwem także udziału w położonej w tej samej miejscowości działce nr [...] nie może podważać legalności wydanej decyzji, gdyż brak jest dowodu na to, by wraz z przejętą działką nr [...] tworzyła ona zorganizowaną całość gospodarczą, pozwalającą na uznanie ich za jedno gospodarstwo rolne. Sąd I instancji uznał również, że wbrew też temu co twierdzi skarżąca, nie można uznać, że wydana w tym przedmiocie decyzja skierowana została do osoby zmarłej (w tym przypadku nieżyjącej już od dziewięciu lat B. M.), co z kolei kwalifikować by należało jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przeciwnie, analiza treści tej decyzji wskazuje, że organ miał świadomość jej zgonu (o czym wspomina w uzasadnieniu decyzji), a sam stosunek administracyjnoprawny kształtował władczo w istocie z jej następcami prawnymi. Wymieniając ją natomiast w rozstrzygnięciu czynił to wyłącznie w kontekście danych z ewidencji gruntów. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził by decyzja Naczelnika Powiatu w Sokołowie Podlaskim obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa, bądź wydana została bez podstawy prawnej, ani także by była obarczona którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to odmowa stwierdzenia jej nieważności odpowiada prawu. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie, która wywiodła zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności pragnie przypomnieć, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości sprawy administracyjnej materialnej, zbadania pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów nadzwyczajnych, przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Stąd też w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie dokonuje się takich ocen i nie prowadzi się postępowania administracyjnego, w takim zakresie jak w postępowaniu zwykłym. Z tego względu Sąd I instancji trafnie wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii nieodpłatnego przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Państwa), ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów i w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ dokonuje oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. przez pryzmat przeprowadzonego już postępowania zwykłego, gdyż postępowanie nadzwyczajne nie może być kolejnym etapem postępowania zwykłego. To prowadzi do wniosku, że nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z akt postępowania, a zaniechanie prowadzenia dowodów z przesłuchania strony i uczestników, bądź przeprowadzenia innych dowodów. Przypomnieć należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakres postępowania ograniczony jest wyłącznie do ustalenia wystąpienia w decyzji ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa wyliczonego enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem opartym na nadzorze, a to ma znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego tego postępowania. Organ, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, podejmuje czynności ustalenia wadliwości decyzji w przedmiocie wyznaczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie przeprowadza postępowania dowodowego co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie ograniczają stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym dotyczących postępowania dowodowego, w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jednakże nie oznacza to, że organy nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego zobligowane są do przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją kontrolowaną. Organ nadzoru może wyłącznie dokonać oceny, czy postępowanie w trybie zwykłym zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, czy też doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym regulujących postępowanie dowodowe. Oceny tej dokonuje się w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym, a nie na podstawie własnych ustaleń organu nadzoru, przeprowadzonych w sposób właściwy dla postępowania zwykłego, a więc co do istoty sprawy. Tymczasem skarżąca kasacyjnie kwestionuje przeprowadzone postępowanie dowodowe, żądając w istocie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia kręgu użytkowników przedmiotowej nieruchomości. Czynności takie wykraczają jednak poza zakres postępowania nieważnościowego, prowadziłyby do ustalenia przesłanek wydania decyzji Naczelnika Powiatu w Sokołowie Podlaskim z 30 września 1974 r. pod względem merytorycznym, a nie przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny sprawy, w aspektach kluczowych z punktu widzenia oceny legalności decyzji Naczelnika Powiatu w Sokołowie Podlaskim z 30 września 1974 r., został ustalony w sposób realizujący zasady prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, który został poddany właściwej ocenie. Należy zwrócić uwagę, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Powiatu w Sokołowie Podlaskim z 30 września 1974 r. została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy: "Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne". Treść art. 2 ww. ustawy wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było opuszczenie gospodarstwa przez właściciela. Definicję gospodarstwa rolnego opuszczonego zawierało natomiast wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie z dnia 13 lipca 1957 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, stanowiąc w § 1 ust. 1, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zatem jeżeli właściciel lub jego bliscy wymienieni w tym przepisie nie zamieszkiwali w gospodarstwie rolnym ale było ono przynajmniej w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź osobę, której przekazał on to gospodarstwo rolne w użytkowanie lub dzierżawę to gospodarstwo takie nie było uznawane za opuszczone w rozumieniu ww. § 1 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy dojść do wniosku, że gospodarstwo rolne B. M. położone we wsi M. o pow. 8,18 ha, stanowiące działkę nr [...], bez zabudowań, spełniało w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia Naczelnika Powiatu w Sokołowie Podlaskim z 30 września 1974 r. przesłanki określone w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia pozwalające uznać je za opuszczone. Potwierdzeniem tego jest niekwestionowana okoliczność, że w dacie podejmowania decyzji o przejęciu, wymieniona jako posiadaczka (właścicielka) gospodarstwa B. M. nie żyła. Nie zamieszkiwały na terenie tego gospodarstwa (pozbawionego zresztą zabudowań) jej dzieci, które jeszcze w latach czterdziestych ub. wieku przeniosły się na tzw. Ziemie Odzyskane, na co wskazuje się wprost w uzasadnieniu kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Z treści jej uzasadnienia wynika także, że od 1968 r. gospodarstwo leżało odłogiem. Prawdziwości tego stwierdzenia, jak trafnie wskazał Sąd I instancji wobec braku zachowania jakichkolwiek dokumentów urzędowych, względnie prywatnych, prowadzących do odmiennych konkluzji co do stanu faktycznego przejmowanego gospodarstwa rolnego, nie sposób podważyć, samym gołosłownym twierdzeniem o powierzeniu pieczy tego gospodarstwa w latach czterdziestych bratu byłej jego właścicielki. Strony nie przedłożyły natomiast żadnych dowodów niebudzących wątpliwości i nie wymagających przeprowadzania wnikliwego postępowania dowodowego, a tylko takie dowody mogą stanowić zaprzeczenie istotnym elementom stanu faktycznego sprawy w postępowaniu nieważnościowym. Co więcej, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brat byłej właścicielki, ani jej dzieci, bezpośrednio po wydaniu przez Naczelnika Powiatu decyzji nie podejmowali jakichkolwiek działań zmierzających do zachowania (odzyskania) owego gospodarstwa. Potwierdza to zatem, że nie byli zainteresowani gospodarstwem i nie poddawali go właściwym zabiegom agrotechnicznym. W rezultacie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Nie można również podzielić zarzutu błędnej wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 września 1974 r. Zgodnie z tym przepisem do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że w skład nieruchomości B. M. wchodziły prawie w 70% powierzchnie nieużytkowe rolniczo, co nie może stanowić gospodarstwa o charakterze rolnym, gdyż nie było możliwe, na tej części nieruchomości, prowadzenie produkcji rolnej. Okoliczności te jednak w żaden sposób nie zostały przez skarżącą udowodnione, a co ważniejsze, nawet gdyby skarżąca kasacyjnie wykazała, że nieruchomość ta faktycznie stanowiła nieużytki rolne, to treść § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że nieruchomość tę można zakwalifikować jako gospodarstwo rolne, gdyż nieużytki również mogły być częścią gospodarstwa rolnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 99 w zw. z art. 45 w zw. z art. 26 i 27 § 1 k.p.a. w brzmieniu na dzień 30 września 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej bez wskazania strony postępowania, w którym ją wydano w sytuacji, w której norma prawna o charakterze bezwzględnym wymaga jako obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej, wskazania m.in. oznaczenia strony. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazał, że organ wydający kontrolowaną decyzję miał świadomość zgonu B. M. (o czym wspomina w uzasadnieniu decyzji), a sam stosunek administracyjnoprawny kształtował władczo w istocie z jej następcami prawnymi. Wymieniając ją natomiast w rozstrzygnięciu czynił to wyłącznie w kontekście danych z ewidencji gruntów, co wynika wprost z treści tego rozstrzygnięcia: "przejmuję na własność Państwa [...] gospodarstwo rolne bez budynków zapisane w rejestrze ewidencji gruntów we wsi M. na B. M. [...]". Natomiast kwestia pominięcia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 1974 r. następców prawnych wyżej wymienionej i niedoręczenia im decyzji, może być rozpatrywana wyłącznie w aspekcie wady uzasadniającej wznowienie postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie wady nieważności Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. skutkujące wadliwością orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako skierowanej do osoby nieżyjącej w dniu wydania decyzji, tj. nie będącej stroną w sprawie, co powodowało brak możliwości wykonania decyzji, przy czym niewykonalność ta miała charakter trwały. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Wskazany natomiast przez skarżącą kasacyjnie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki nieważności decyzji, a więc gdy została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. "skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną" jest konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania. Dotyczy to sytuacji, gdy osoba, do której została skierowana decyzja istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dlatego też przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie dotyczy przypadków skierowania decyzji do osoby zmarłej i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 grudnia 1998 r., IV SA 2272/97, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, WK 2018, t. 7, pkt III. "Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" do art. 156). Choć można spotkać się z odmiennym poglądem, kwalifikującym skierowanie decyzji do osoby zmarłej jako przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skład orzekający poglądu tego nie podziela. W orzecznictwie bowiem dominujący i utrwalony jest pogląd, że w takiej sytuacji można rozważać jedynie przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisu tego w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy zatem do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, tj. przyznanie mu określonych praw lub nałożenie obowiązków. W piśmiennictwie wskazuje się, że: "Decyzja administracyjna może jedynie określać prawa i obowiązki strony postępowania ( w tym znaczeniu jest ona skierowana do tego podmiotu), dlatego wadą powodującą nieważność decyzji jest określenie praw lub obowiązków innych niż strona postępowania ( skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną)"- vide: R.Hauser, M. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 2017 r., str., 1147-1148). Niewykonalność natomiast decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Takie jednak okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lipca 2023 r. nie jest obarczona ww. wadami kwalifikowanymi. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego treść pozwala na pełną kontrolę instancyjną stanowiska przyjętego przez ten Sąd. Brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze samo w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, co czyni zarzut ten bezzasadnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.