I OSK 986/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/20 w sprawie ze skargi D. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2021 r. I SA/Wa 1837/20, oddalił skargę D.Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 czerwca 2020 r. nr GZ.gn.625.74.2018, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosł D.Ł., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt. 2 p.p.s.a.), a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 7 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który to organ zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie mając na względzie słusznego interesu obywateli, a przez to uznanie stwierdzenia nieważności względnie uchylenie ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, - art.158 § 1 i § 2 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, co doprowadziło do zatwierdzenia błędnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi: Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z pozostawieniem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W uzupełnieniu braków formalnych ww. skargi wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – "p.p.s.a." - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do rozważań nad zarzutami skargi kasacyjnej, najpierw należy odnieść się do braku podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika uczestniczki postępowania – T.Z.Ś. o zmianę terminu rozprawy. Wniosek taki wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego 16 lutego 2026 r. a zatem na dwa dni przed wyznaczonym terminem rozprawy i motywowany był kolizją terminów rozpraw. Pełnomocnik W.T., wykonujący zawód adwokata, miał uczestniczyć w tym czasie w sprawie rozwodowej prowadzonej przed Sądem Okręgowym w Gdańsku II Wydział Cywilny, co miało mu uniemożliwić udział w niniejszej rozprawie. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. "Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności." Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela tę linię orzeczniczą, z której wynika, że kolizja terminów rozpraw sama w sobie nie stanowi znanej sądowi administracyjnemu przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, i to zarówno w odniesieniu do samej strony, jak i jej pełnomocnika. "W sytuacji, gdy skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, odmowa odroczenia rozprawy nie narusza art. 109 p.p.s.a." (wyrok NSA z 19.05.2017 r. I OSK 1263/15, LEX nr 2357284). Podnosi się także, że "Udział pełnomocnika w rozprawie przed sądem karnym oraz konieczność udziału w sesji egzaminacyjnej na Wydziale Prawa i Administracji nie stanowi znanej sądowi administracyjnemu przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia" (wyrok NSA z 29.12.2010 r. I OSK 296/10, LEX nr 1095665). Nieobecność pełnomocnika, z uwagi na kolizję terminów, nie stanowi przesłanki obligującej sąd do odroczenia rozprawy. Powód nieobecności na rozprawie pełnomocnika procesowego skarżących "z uwagi na kolizję terminów" nie stanowi nadzwyczajnego wydarzenia lub innej przeszkody, której nie można było przezwyciężyć (wyrok NSA z 13.09.2005 r. II FSK 69/05, LEX nr 850014). "W przypadku pełnomocnika będącego radcą prawnym sposobem na przezwyciężenie tego rodzaju przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie jest udzielenie dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi" (wyrok NSA z 18.05.2017 r. II OSK 2680/16, LEX nr 2328789). W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że adwokat, jako zawodowy pełnomocnik, winien był znać powyższe reguły. Nadto samego faktu kolizji terminów pełnomocnik uczestnika postępowania w ogóle nie wykazał żadnym dokumentem, mimo że zawiadomienie o terminie rozprawy w niniejszej sprawie otrzymał w dniu 2 stycznia 2026 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na ich wadliwą konstrukcję. Pierwszy zarzut składa się z trzech przepisów (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 7 k.p.a.) o różnej treści normatywnej. "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094; wyrok NSA z 19.12.2023 r. I OSK 1598/20, LEX nr 3668338). Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej, jak w niniejszej sprawie, nie spełnia powyższego wymogu, co uniemożliwia właściwe odniesienie się do niego. Pierwszy z powołanych w omawianym zarzucie przepisów (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Odnosi się to do aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego (w tym wypadku decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 czerwca 2020 r.), ale ani z treści zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej (skądinąd mało zrozumiałego) nie wynika, czy stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) odnoszą się do tej decyzji, czy do kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji z 15 listopada 1976 r. Można się jedynie domyślać, że w ocenie autora skargi kasacyjnej brak stwierdzenia nieważności decyzji z 15 listopada 1976 r. oznacza także rażące naruszenie prawa w stosunku do kontrolowanej przez Sąd decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 czerwca 2020 r., który to organ, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie zastosował się do normy wynikającej z art. 7 k.p.a. i zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszył słuszny interes strony. Treści zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie może się jednak domyślać. "Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów" (wyrok NSA z 22.01.2026 r. II GSK 1366/25, LEX nr 4024667). Już więc tylko na marginesie powtórzyć należy za Sądem I instancji i organem odwoławczym, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z powyższym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być przy tym stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z 19.01.2024 r. I OSK 1828/20, LEX nr 3709235). Jednocześnie bieżące orzecznictwo dotyczące tej kwestii wypracowało stanowisko, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 14.07.2022 r. III OSK 1956/21, LEX nr 3369627). Należy także podkreślić, że postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156–158 k.p.a., choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma więc charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą tego postępowania jest zatem ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W konsekwencji "przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu" (wyrok NSA z 15.03.2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazując na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie przywołuje żadnego przepisu prawa materialnego, który był podstawą wydania decyzji z 15 listopada 1976 r. Natomiast "Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zostać stwierdzony konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący" (wyrok NSA z 21.07.2022 r. I OSK 1891/21, LEX nr 3417753), czego w tej sprawie zabrakło, bo art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został powiązany z żadnym innym przepisem prawa materialnego stosowanym w postępowaniu objętym decyzją nadzorczą. Stąd też jako nieadekwatne do okoliczności sprawy należy uznać odwołanie się do art. 7 k.p.a., przy czym z treści zarzutu skargi kasacyjnej ani jej uzasadnienia nie wynika, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia słusznego interesu strony i jakich okoliczności faktycznych organ nie wyjaśnił, przyjmując, że gospodarstwo było opuszczone i nie było uprawiane (str. 11 uzasadnienia wyroku). Ponadto, "W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja" (wyrok NSA z 25.11.2025 r. III OSK 2683/22, LEX nr 4013395). Rację ma więc Sąd I instancji, że z uwagi na skąpy materiał dowodowy i znaczny upływ czasu od wydania decyzji o przejęciu (44 lata) rażącego naruszenia prawa nie można domniemywać. Brak bowiem jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym - jak była już o tym mowa powyżej - zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 158 § 1 i 2 k.p.a. Z faktu, że "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.), nie wynika, że upływ czasu i brak obalenia domniemania poprawności decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru nie może stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, co dopiero w okolicznościach, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., może prowadzić do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Z powołanych przepisów nie wynika też żadna norma dotycząca "wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego", a na tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, miałoby polegać naruszenie art. 158 § 1 i 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.