I OSK 1043/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 561/19 w sprawie ze skargi J.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 czerwca 2019 r. nr SKO/UW-490/28/2019 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 561/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 14 czerwca 2019 r. nr SKO/UW-490/28/2019 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J.C. Zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu "postanowieniu" zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które stanowiło uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie błędnej, nielogicznej i niespójnej oceny materiału dowodowego organów obu instancji, polegającej na przyjęciu, iż pouczenie o przysługujących użytkownikowi wieczystemu uprawnieniach zawarte w treści wypowiedzenia z 14 listopada 2017 r. było prawidłowe a w konsekwencji błędne ustalenie, iż uchybienie przez Skarżącego terminowi na złożenie wniosku w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. było zawinione, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji została oddalona, 2. naruszenie przepisów postępowania, które stanowiło uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. ci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki dla zastosowania instytucji przywrócenia terminu, podczas gdy w rzeczywistości, należycie sporządzony i uzasadniony wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez jej uwzględnienie i uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 14 czerwca 2019 r. nr SKO/UW490/28/2019 i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym także kosztów ustanowienia pełnomocnika procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnego zestawienia przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż, jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. I OSK 1420/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna – od wyroku Sądu I instancji – nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Środek odwoławczy powołując się na naruszenie przepisów postępowania mających mieć wpływ na wynik postępowania wskazuje tylko na naruszenie art. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 kpa bez uzasadnienia na czym ten związek z poszczególnymi przepisami miałby polegać. Zwłaszcza, że wskazane w zarzucie przepisy p.p.s.a. nie tworzą jednej normy prawnej, a zakres pojęciowy każdego z nich jest odmienny, a nawet pozostają miedzy sobą w sprzeczności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a.). Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zobacz: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (zob.: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). A takie wydaje się być twierdzenie skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował przy tym kompletności akt administracyjnych, nie składał również wniosków dowodowych mających na celu uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, znanego skarżącemu kasacyjnie. Z kolei, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (np.: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należało wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob.: wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11), albo też, w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12), ale też gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob.: wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Uzasadnienie powyższego zarzutu nie wskazuje na którąkolwiek z tych sytuacji. Odwołuje się natomiast do kwestii nieprzeanalizowania i nieuwzględnienia przez Sąd I instancji stanowiska skarżącego Powyższe kwestie nie odnoszą się natomiast do dyspozycji ww. przepisu, a zatem zarzut jego naruszenia jest bezzasadny. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wniosku skarżącego kasacyjnie z 22 marca 2019 r. o przywrócenia terminu ww. sprawie. Z kolei skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ administracji i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo - skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż analiza argumentów wskazanych przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu nie dawała podstaw do uznania, aby wykazał on (a raczej jego poprzednik prawny) brak winy w niedochowaniu terminu do złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 58 k.p.a. - w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). W cytowanym przepisie zostały zatem ustanowione cztery przesłanki, przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie: uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy, wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony był termin. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinien więc powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje natomiast, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest zaś dopuszczalne, gdy strona z własnej winy uchybiła terminowi, choćby wina ta miała postać lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy bowiem przyjmować obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przyznać rację argumentacji Sądu I instancji, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w niedopełnieniu czynności złożenia wniosku we wskazanym w pouczeniu okresie. Jak już wskazał Sąd I instancji pouczenie zawarte w wypowiedzeniu stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie odpowiadało treści przepisu art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej, jak prawidłowo uznał zarówno organ, jak i Sąd I instancji, termin złożenia wniosku, w przypadku braku zgody na wypowiedzenie, jak również tryb jego złożenia, został wyraźnie wskazany w pouczeniu. Jeżeli zainteresowany nie był pewien co do środków zaskarżenia i ich zakresu, mógł skorzystać z trybu określonego w art. 111 § 1 kpa i wystąpić do organu o sprostowanie pouczenia. Takie działanie niewątpliwie wskazywałoby na wolę wniesienia środka zaskarżenia w terminie zakreślonym przepisem prawa. Podjęcie działań przez skarżącego po upływie półtora roku od doręczenia wypowiedzenia nie wskazuje na to, że mimo dołożenia należytej staranności, wystąpiły takie okoliczności i zdarzenia niezależne od strony, które uniemożliwiły mu przez ten okres dokonanie czynności we właściwym czasie. Tym samym nie został naruszony art. 58 § 1 Kpa. Skarżący kasacyjnie już w dacie doręczenia wypowiedzenia znał treść pouczenia, w terminie 30 dni zakreślonych dla dokonania czynności nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie skutków dokonanego wypowiedzenia, nie złożył również, zgodnie z pouczeniem, żadnego pisma wskazującego na jego kwestionowanie. Podsumowując, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok - akceptujący stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu - jest zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.