I OSK 104/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., K. Z. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 227/16 w sprawie ze skargi Gminy Białystok i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Białegostoku na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K., K. Z. i M. P. solidarnie na rzecz Gminy Białystok kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I SA/WA 227/16 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą orzeczono, że działki oznaczone numerem geodezyjnym 1684/5, 1684/6 i 1684/11, wchodzące w skład majątku ziemskiego położonego w Białymstoku w dzielnicach W. S., M. i A., stanowiącego byłą własność R. W., nie podpadały pod działanie art. 2 ust.1 przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Wnioskiem z dnia 23 listopada 2011 r. M. E. K. oraz Z. Z. wystąpiły do Wojewody Podlaskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w Białymstoku, oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr 1684/5, 1684/6 i 1684/11, stanowiące część majątku ziemskiego należącego przed II wojną światową do R. W., nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotowe działki zostały objęte decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. (nr [...]) stwierdzającą - w zakresie m.in. wymienionych działek - nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. (nr [...]) i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] lipca 1959 r. i [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w Białymstoku, w dzielnicach W. S., M. i A., stanowiącej byłą własność R. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2004 r. (sygn. akt IV SA 4470- 4472/02) oddalił skargi na decyzję z dnia [...] października 2002 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt OSK 1773/04 oddalił skargę kasacyjną Miasta Białystok od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2004 r. Na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2002r. geodeta uprawniony Z. N. opracował dokumentację geodezyjno-prawną, z której wynika, że według stanu prawnego na dzień 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r. R. W. był właścicielem nieruchomości o ogólnym obszarze 48,6793 ha, a w jej skład wchodziły grunty położone w dzielnicach W. S., M. oraz w całości zabudowana nieruchomość o powierzchni 0,4927 ha, położona przy ul. [...] (A.). Nie może więc – w ocenie organu odwoławczego – budzić wątpliwości, że nieruchomość ziemska R. W. nie przekraczała żadnej z norm obszarowych przewidzianych dla ówczesnego województwa białostockiego (100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych). Organ wskazywał, że stanowisko takie zajął WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 lutego 2004 r. Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego zasługuje na utrzymanie w mocy. Organ uznał dokumentację geodezyjną za wyczerpującą i wiarygodną, a ustalenia dokonane na jej podstawie zaaprobował WSA w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 12 lutego 2004 r. Organ wskazał przy tym na związanie w/w wyrokiem na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Wskazał, że moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 grudnia 2015 r. skargę wnieśli Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Białegostoku oraz Gmina Białystok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. W ocenie Sądu istotną kwestią wymagającą ustalenia w niniejszej sprawie prowadzonej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jest to jaka była powierzchnia nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność R. W., z której wydzielono działki gruntu będące przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie na datę 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r. Sąd podkreślił przy tym, że okoliczność, iż objęta orzeczeniami nacjonalizacyjnymi w 1959 r. nieruchomość położona w granicach miasta Białystok miała powierzchnię 48,6793 ha nie oznacza, że R. W. nie był właścicielem jeszcze innych nieruchomości ziemskich położonych poza granicami miasta Białystok. Sąd zauważył, że organ ograniczył swoje rozważania tylko do powierzchni nieruchomości, która była przedmiotem postępowania nieważnościowego, a tym samym i opinii Z. N. Natomiast w ogóle nie ustalił, a przynajmniej nie wynika to z decyzji, czy własność R. W. stanowiła tylko nieruchomość położona w granicach miasta Białystok, a której dotyczyła opinia geodety, czy też był właścicielem nieruchomości leżącej również poza granicami miasta. Sąd wyjaśnił, że jego wątpliwości nasuwają się w związku z powierzchnią nieruchomości wskazaną w protokole z 8 lipca 1959 r. w przedmiocie przejęcia na cele reformy rolnej majątku stanowiącego byłą własność R. W., w którym wskazano obszar przejętych nieruchomości na 58,108 ha jak i w związku z treścią opinii Z. N., w której na str. 1, w ostatnim akapicie biegły stwierdził, że przy pomiarze w 1947 r. części majątku pn. W. S. nie dokonano należytego wznowienia granic zewnętrznych tej części majątku i do powierzchni włączono część gruntów wsi Z. jak również część szosy Ż. Brak ustaleń właścicielem jakich nieruchomości był R. W. w kluczowych dla tej sprawy datach i jaka była ich powierzchnia stanowi – w ocenie Sądu – że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej zakończenie zaskarżoną decyzją. Sąd I instancji zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ ustalił, czy poza nieruchomością położoną w granicach miasta Białystok, a objętą orzeczeniami nacjonalizacyjnymi w 1959 r., których nieważność została stwierdzona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r., R. W. był właścicielem innych nieruchomości położonych poza granicami miasta Białystok i jaka była ich łączna powierzchnia. Ustalenia te należy poczynić na daty 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r. Dopiero te ustalenia pozwolą organowi na ocenę, czy przedmiotowe działki gruntu, które pochodzą z dawnego majątku R. W. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, czy też nie. Natomiast niezasadny jest – w ocenie Sądu – zarzut związany z prowadzeniem przez organ 11 spraw w jednej sprawie, w sytuacji gdy, w ocenie skarżących, każda z tych spraw dotyczy tego samego przedmiotu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa, o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie decyduje żądanie strony, a wniosek w niniejszej sprawie obejmował skonkretyzowane w nim działki. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 2/06 Sąd wskazał ponadto, że w trybie § 5 rozporządzenia może być rozpoznawana sprawa dotycząca części nieruchomości wchodzącej w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zdaniem Sądu również niezasadnie także skarżący zarzucają wydanie decyzji w stosunku do nieruchomości, które prawnie nie istnieją, gdyż organ nie uwzględnił podziałów geodezyjnych dokonanych w 2012 r. Sąd podkreślił, że organ uwzględnił dokonane podziały geodezyjne co wprost wynika z osnowy decyzji organu I instancji, gdzie oprócz dotychczasowych numerów geodezyjnych w nawiasie organ podał numery nowych działek, powstałych w wyniku podziałów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły uczestniczki postępowania M. K., K. Z. i M. P., reprezentowane przez radcę prawnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej również jako: "p.u.s.a.") poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi Gminy Białystok oraz skargi Skarbu Państwa — Prezydenta Miasta Białegostoku przez WSA w Warszawie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do oddalenia obu skarg i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzji organu I instancji, co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. który błędnie nie został przez WSA zastosowany, mimo bezzasadności zarzutów obu skarg na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi Gminy Białystok oraz Skarbu Państwa — Prezydenta Miasta Białegostoku, będące skutkiem uznania za nieprawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji i uznanie przez Sąd I instancji za zasadne zarzuty Gminy Białystok dotyczące ustaleń organów administracji opartych na dowodzie w postaci opinii geodezyjno prawnej sporządzonej przez biegłego, uprawnionego geodetę Z. N., które to stwierdzenia Sądu I instancji naruszają zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, ponieważ organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, właściwie ustalając stan faktyczny, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i określał definitywnie stan prawny i faktyczny, a co najważniejsze określał obszar i powierzchnię majątku ziemskiego R. W. w datach kluczowych, tj. na dzień 1 września 1939 r. i dzień 13 września 1944 r., a tym samym dawał podstawy do rozstrzygnięcia czy nieruchomość składająca się z działek o numerach ewid. 1684/11, 1684/5 oraz 1684/6 podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co w konsekwencji powinno prowadzić do oddalenia skargi Gminy Białystok oraz skargi Skarbu Państwa rep. przez Prezydenta Miasta Białegostoku przez Sąd I instancji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi Gminy Białystok i Skarbu Państwa — Prezydenta Miasta Białegostoku spowodowane błędnym uznaniem, iż organy administracji nie przeprowadziły wszystkich dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie ustaliły jakiej w ogóle powierzchni nieruchomości był właścicielem R. W. w datach 1 września 1939r. oraz 13 września 1944 r., w sytuacji, gdy z opinii sporządzonej w 1997 r. przez uprawnionego geodetę Z. N. wynika, że majątek ziemski R. W. (obejmujący przedmiotowe działki nr 1684/11, 1684/5 oraz 1684/6) w datach kluczowych, tj. na dzień 1 września 1939 roku i dzień 13 września 1944 r. miał powierzchni poniżej 50 ha użytków rolnych; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., poprzez pominięcie oceny prawnej wyrażonej w stosunku do opinii z 1997 w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2004 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 4470-4472/02), w którym to wyroku WSA w Warszawie oceniając opinię uprawnionego geodety Z. N. z 1997 roku stwierdził, że: "Nadto jak wynika z bardzo obszernej dokumentacji opracowanej na podstawie akt hipotecznych, planów miasta i planów wsi gruntów przyległych, danych ewidencji gruntów w/g stanu prawnego i faktycznego na dzień 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r. ogólny obszar nieruchomości R. W. położonej w Białymstoku wynosił 48,6793 ha. W skład tej nieruchomości wchodziły grunty w dzielnicach: W. S. o pow. 27.9719 ha oraz M. o pow. 20,2147 ha stanowiące użytki rolne oraz zabudowana nieruchomość o pow. 0,4927 ha położona przy ul. [...] (A.). Wobec tego wielkość tej nieruchomości nie spełniała wymogów art. 2 ust. 1 lit, e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej". W ocenie skarżących kasacyjnie w/w naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie przez WSA w Warszawie prawidłowej kontroli postępowania organów obu instancji oraz właściwa analiza zgromadzonego materiału dowodowego, powinno skutkować uznaniem stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji w zaskarżonej decyzji za prawidłowy, zwłaszcza w zakresie rzeczywistej powierzchni majątku ziemskiego R. W. na datę 1 września 1939 r., a tym samym powinno skutkować oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu II instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Narodowego dnia z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego niezastosowanie i błędne i uznanie, iż w toku postępowania zakończonego decyzjami organów I i II instancji nie przedstawiono organowi dowodów, stwierdzających dokładny obszar dawnego majątku ziemskiego R. W., w sytuacji, gdy do akt sprawy włączono dowód z opinii geodezyjno – prawnej biegłego Z. N., stanowiącej opracowanie kompletne i wnikliwie analizujące kwestie będące podstawą wydania rozstrzygnięcia przez organ, w tym określające jednoznacznie powierzchnię całego majątku R. W. na dzień 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r., jakiego w ogóle był właścicielem, bowiem umknęło uwadze Sądu I instancji, iż wskazane w opinii Z. N., znacjonalizowane nieruchomości, stanowiły całość majątku ziemskiego jaki posiadał R. W., innych nieruchomości ziemskich w Białymstoku, jak i poza ówczesnymi granicami Białegostoku nie posiadał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że operat biegłego Z. N. sporządzony w niniejszej sprawie jest dowodem niezbędnym i wystarczającym dla rozstrzygnięcia zasadniczych kwestii będących przedmiotem postępowania przed Wojewodą Podlaskim, jak również późniejszego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dokonał on bowiem obszernej analizy dokumentacji archiwalnej, a swoje ustalenia oparł na aktach księgi hipotecznej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości, postanowieniach umów sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład majątku ziemskiego R. W. zawartych przed 1 września 1930 r. danych ewidencyjnych gruntów, planie miasta Białegostoku i wsi przyległych, oraz licznych map geodezyjnych z okresu objętego analizą. Sporządzony dokument stanowił zatem efekt wnikliwej i szczegółowej kwerendy przeprowadzonej przez biegłego. Stanowi wiadomości specjalne i nie powinien być kwestionowany przez organy i sąd, zwłaszcza przy braku kontrdowodu. Zwrócono uwagę, że w swym opracowaniu biegły odniósł się również do zmian powierzchni Folwarku M., wskazując, że wprawdzie według danych hipotecznych powierzchnia majątku początkowo wynosiła 64,6594, jednakże do dnia 1 września 1939 r. właściciel sprzedał działki wchodzące w skład Folwarku M. 35 podmiotom, wymieniając przy tym poszczególne transakcje i określając, że sprzedano łącznie grunt o powierzchni 43,1212 ha. Wskazano, że Z. N. dokonał finalnie dokładnego określenia powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład majątku ziemskiego R. W. według stanu na dzień 1 września 1939 oraz 13 września 1944 r. wynoszącej 48,1866 ha, należycie uzasadniając wynik i wnioski końcowe opinii. Biegły w opinii nie wskazuje, aby w skład majątku ziemskiego wchodziły inne nieruchomości, poza znacjonalizowanymi. Ponadto nie wskazuje aby przy ustalaniu granic miasta Białystok w 1947 r. część nieruchomości, które miałyby należeć do R. W. znalazły się poza granicami Miasta Białystok. Skarżące kasacyjnie wskazały na fakt, że w postępowaniu zakończonym ostateczną i wykonalną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 października 2002 r., Gmina Białystok jako uczestnik ówczesnego postępowania nie kwestionowała dokumentacji geodezyjno – prawnej w przedmiocie obliczeń obszaru majątku ziemskiego R. W., dokonanych przez biegłego geodetę Z. N., co zostało potwierdzone w w/w ostatecznej i wykonalnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r., jak również w piśmie Wojewody Podlaskiego z dnia 31 stycznia 1998 roku skierowanym do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Podniesiono, że Sąd I Instancji pominął, iż – na podstawie art. 170 p.p.s.a. – organy administracji oraz sądy związane są oceną prawną opinii Z. N. wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 4470/02 utrzymanym w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt OSK 1773/04. Według skarżących kasacyjnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, prawidłowo oceniony, dawał wszelkie podstawy do wydania decyzji na podstawie § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN i nie zachodziły żadne przeszkody w stwierdzeniu niepodpadania pod działanie dekretu nieruchomości należącej dawniej do R. W. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli: Gmina Białystok oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta Białegostoku. W obu odpowiedziach wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie rozprawy. W obu odpowiedziach na skargę kasacyjną stwierdzono, że organy administracyjne nie dążyły do wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy, albowiem uznały już na wstępie, iż przedmiotowa opinia zastąpiła konieczność dokonania jakichkolwiek własnych ustaleń. Zarówno Gmina, jak i Prezydent wskazali, że organ I instancji winien był wystąpić do Archiwum Państwowego w Białymstoku o wskazanie wszystkich dokumentów prawnych dotyczących nieruchomości ziemskich znajdujących się w ich zasobach celem ich przeanalizowania i zlecenia biegłemu geodecie ustalenia powierzchni tej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 dekretu, nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu, a dokonane po dniu 1 września 1939 r. Wskazano, że wobec tego, warunek spełnienia normy obszarowej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 dekretu należy badać na dzień 1 września 1939 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również norm prawa materialnego, z tym że podniesiony w niej jedyny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Narodowego dnia z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - pozostaje w ścisłym związku z zarzutami procesowymi. Zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. koncentrują się na kilku zagadnieniach, jednak w pierwszej kolejności należy odnieść się do kluczowej kwestii, do której nawiązano w skardze kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art.170 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że norma prawna wyrażona w art.170 p.p.s.a. miała zastosowanie w sprawie wobec jednoznacznego rozstrzygnięcia - wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 4470-4472/02 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt OSK 1773/04 - kwestii nie spełniania norm obszarowych majątku R. W., wskazanych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyroki, na które powołują się skarżący kasacyjnie zapadły w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] lipca 1959 r. i z dnia [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w Białymstoku, w dzielnicach W. S., M. i A., stanowiącej byłą własność R. W. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. stwierdzała nieważność wyżej opisanych decyzji, jako wydanych bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując prawidłowość wskazanej decyzji z dnia 4 października 2002 r. wyrokami z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 4470-4472/02 oddalił skargę na tę decyzję uznając, że o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej nie można było rozstrzygać w formie orzeczenia na podstawie tego przepisu, gdyż przejęcie następowało z mocy prawa. Natomiast rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznawał skargę kasacyjną od tego wyroku koncentrowały się na kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, co wynikało z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (wyrok z dnia 8 marca 2006 r., sygn. OSK 1773/04). Prawomocne wyroki WSA z dnia 12 lutego 2004 r. i NSA z dnia 8 marca 2006 r. wiążą zatem w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 4 kwietnia 1961r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 3 lipca 1959 r. i z dnia 7 lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej, jako wydanych bez podstawy prawnej. Takie stanowisko odnośnie związania wskazanymi wyrokami wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 26 października 2011 r., sygn. I OSK 689/11 i sygn. I OSK 760/11, wskazując, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm.) przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach: b, c, d, i e (zatem również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe) w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Oznacza to, że wydanie decyzji administracyjnej (oczywiście wadliwej, bo wydanej bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie rozstrzygało kwestii nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowiącej własność R. W. Stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany na mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej. A zatem, przedmiotem tego postępowania było ustalenie, czy badane decyzje posiadały oparcie w przepisach prawa, czy też zostały wydane bez podstawy prawnej. Przedmiotem tego postępowania nie było natomiast ustalanie, czy nieruchomość ziemska podpadała, czy też nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Z tego względu nie można uznać, że omawiana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 października 2002 r. rozstrzygała definitywnie o kwestii, czy Skarb Państwa nabył w trybie dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej majątek R. W. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z powołanego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wyciągu z wykazu hipotecznego księgi wieczystej Białystok hip. nr [...], wynika, że ogólna powierzchnia majątku R. W. przekraczała 95 ha. Wprawdzie pełnomocnik uczestniczek postępowania stwierdził, że właściciel majątku przed 1939 r. zbył jego znaczną część, także przed wybuchem II Wojny Światowej i powierzchnia nie przekraczała 50 ha, to jednak okoliczność ta powinna zostać dokładnie wyjaśniona zwłaszcza, iż nie można wykluczyć, że część nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność R. W. nie została objęta decyzjami nacjonalizacyjnymi. W sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia powinny być czynione w postępowaniu szczególnym, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.). Stanowisko wyrażone w przytoczonych powyżej wyrokach NSA z dnia 26 października 2011r. w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art.170 p.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mogły odnieść skutku, gdyż są to przepisy ustrojowe. Przepisy te mogą stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art.3 § 1 p.p.s.a., gdyż dokonał kontroli legalności podjętych w sprawie decyzji, a że wynik tej kontroli nie zadowala skarżących kasacyjnie, to nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. zmierzał do wykazania, że organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, właściwie ustalając stan faktyczny, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i określał definitywnie stan prawny i faktyczny, a co najważniejsze określał obszar i powierzchnię majątku ziemskiego R. W. Z zarzutem tym łączą się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2 i art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zarzuty te nie są zasadne. Jak wynika z akt sprawy organy orzekające wydały rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie opinii geodety Z. N. sporządzonej w innym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Nastąpiło to w sytuacji, gdy Gmina Białystok oraz Prezydent Miasta Białegostoku przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji kwestionowały tę opinię, złożyli wnioski dowodowe w piśmie z dnia 27 maja 2015 r., do których organ się w ogóle nie odniósł. W piśmie tym Gmina wnioskowała o przeprowadzenia kwerendy archiwalnej, załączając informację uzyskaną z Archiwum Państwowego w Białymstoku i wnioskując o dopuszczenie opinii biegłego z zakresu geodezji celem określenia powierzchni nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność R. W. W odwołaniu z dnia 30 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta Białegostoku zgłaszał szczegółowe zastrzeżenia do opinii biegłego ( str. 8-9 ), zaś w odwołaniu Gminy wskazywano, że Wojewoda powołał się jedynie na opinię biegłego nie przeprowadzając jakiejkolwiek jej oceny (nie odniósł się do danych zawartych w kwerendzie archiwalnej wykonanej przez Archiwum Państwowe w Białymstoku, złożonej do akt sprawy przy piśmie z dnia 27 maja 2015 r.), wskazywano, że w skład majątku ziemskiego wchodziły także nieruchomości położone poza ówczesnymi granicami miasta Białystok, zaś w Archiwum Państwowym ze względu na postępy w archiwizacji dokumentów pojawiło się szereg nowych dokumentów i zbiorów dokumentów, które powinny być wykorzystane w niniejszej sprawie. Wszelkie wnioski dowodowe Gminy Białystok i Skarbu Państwa nie zostały w niniejszej sprawie uwzględnione, albowiem organy obu instancji uznały opinię wydaną przez geodetę Z. N. za wystarczającą do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, przy czym organy orzekające nie dokonały jakiejkolwiek pogłębionej analizy omawianej opinii. Sąd pierwszej instancji trafnie wytknął opinii sporządzonej przez Z. N. pewne nieścisłości i wykazał, że wadliwe było oparcie rozstrzygnięcia w sprawie jedynie na opinii, która nasuwa w swej treści szereg wątpliwości, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z wydanych w sprawie decyzji nie wynika jaką miała powierzchnię nieruchomość, której właścicielem był R. W. w dacie 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r., a więc czy jego własność stanowiła tylko nieruchomość położona w granicach miasta Białystok, a której dotyczyła opinia geodety, czy też był właścicielem nieruchomości leżącej również poza granicami miasta. Te wątpliwości, według Sądu Wojewódzkiego, nasuwają się w związku z powierzchnią nieruchomości wskazaną w protokole z dnia 8 lipca 1959 r. w przedmiocie przejęcia na cele reformy rolnej majątku, w którym wskazano obszar przejętych nieruchomości na 58,108 ha, jak i w związku z treścią opinii Z. N., w której na str. 1, w ostatnim akapicie biegły stwierdza, że przy pomiarze w 1947 r. części majątku pn. W. S. nie dokonano należytego wznowienia granic zewnętrznych tej części majątku i do powierzchni włączono część gruntów wsi Zawady, jak również część szosy Ż. Dodatkowo należy zauważyć, że na str. 2 opinii geodeta wyliczając powierzchnię części majątku W. S. doliczył do powierzchni 27.9712 ha powierzchnię 0,9015 ha, co uzasadnił, a następnie dokonał odjęcia " 0.0402-0.0240-0.2444, czego już nie wyjaśnił. Następnie odnośnie do majątku Folwark M. geodeta wskazał, że jego powierzchnia według danych hipotecznych wynosiła 64.6594 ha. oraz podał 35 transakcji sprzedaży działek przez R. W., ale wobec nie wskazania dat aktów notarialnych sprzedaży poszczególnych działek nie wszystkie wątpliwości można wyjaśnić analizując opinię biegłego. Przykładowo w poz.4 w wykazie biegłego nabywca K. i F. K. – 3.5000 ha., zaś według Archiwum – 4.5000 ha, natomiast z opinii geodety odnośnie gruntów nabytych przez małż. K. wynika, że nabyli oni 3.5000 ha przy granicy gruntów kościelnych a pozostałe 1.2945 ha nabyli już po podziale w postaci wydzielonych działek budowlanych, co nie daje łącznie 4.5000 ha, lecz 4.7945 ha. Nie można zatem uznać, jak chcą tego skarżący kasacyjnie, że opinia geodety Z. N., będącą jedyną podstawą do wydanych w sprawie rozstrzygnięć, stanowiła kompletny i pełny materiał dowodowy, a także precyzyjnie określała obszar majątku ziemskiego. Organ orzekający nie powinien ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją opinię i wywiódł określone wnioski, a także skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. W opinii z dnia 9 grudnia 1997 r. str.6 biegły przyjął, że powierzchnia folwarku M. wynosiła 20.2147 ha, zaś powierzchnia cz. W. S. 27.9719 ha, co dało powierzchnię 48.1866 ha. Natomiast w złożonej opinii uzupełniającej z dnia 3 maja 2017 r. powierzchnia folwarku M. wynosi 21.2905 - 0.0900 co daje 21,2005 ha, zaś cz. W. S. - 28,2525 ha , co daje 49.453 ha ( a nie jak w opinii z dnia 9 grudnia 1997 r. powierzchnię 48,1866 ha), zaś po dodaniu 0.4927 (nieruchomość W.), daje powierzchnię 49.9457 ha. Zatem nawet między opinią główną a uzupełniającą zachodzą różnice w określeniu powierzchni majątku. Trzeba zatem przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że sprawa nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Wydanie decyzji w sprawie wyłącznie w oparciu o opinię sporządzoną na użytek innego postępowania, bez dokonania jej wnikliwej analizy, przy tym nieuwzględnienie wniosków procesowych jednej ze stron musi prowadzić do wniosku, że wydane w sprawie decyzje słusznie Sąd pierwszej instancji uchylił, jako wydane z naruszeniem przepisów procesowych (art.7, 77§ 1 i art.80 k.p.a.). Rzetelnie prowadzone postępowanie dowodowe polega na odniesieniu się do wniosków dowodowych stron. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że na organie ciąży obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego - bez względu na inicjatywę stron. W niniejszej sprawie bez właściwego uzasadnienia organy pomijały wnioski dowodowe skarżącej. Powyższe prowadzi także do wniosku o nietrafności zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Narodowego dnia z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - w sposób opisany w tym zarzucie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dopuści dowód z opinii nowego biegłego geodety celem ustalenia wielkości majątku R. W., dokona analizy tej opinii, umożliwi stronom postępowania (w tym spadkobiercom R. W., Gminie Białystok oraz Prezydentowi m. Białystok, reprezentującemu Skarb Państwa) zapoznanie się z opinią, zakreślając termin na złożenie ewentualnych uwag, a jeśli takowe zostaną zgłoszone przedstawi je biegłemu celem zajęcia stanowiska. Połączy wszystkie sprawy do wspólnego rozpoznania i wydania decyzji w sprawie - w której, w sytuacji ustalenia, że nieruchomość ziemska R. W. nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzeknie w odniesieniu do działek objętych wnioskami spadkobierców przedwojennego właściciela majątku ziemskiego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.