I OSK 103/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 288/23 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 grudnia 2022 r. nr DO.4.7613.30.2022.RF w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 288/23 oddalił skargę A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 1 grudnia 2022 r. nr DO.4.7613.30.2022.RF w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. (następcy prawni G. G.) w piśmie z 7 maja 2015 r., które do organu wpłynęło 11 maja 2015 r., wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 14 sierpnia 1950 nr AA.II.5a./395/5/49 w części dotyczącej wywłaszczenia części parceli nr [1] o pow. 33 650 m2 (z ogólnej powierzchni 60 342 m2), zapisanej w księdze wieczystej KW Poznań – [...] tom [...], wykaz [...], stanowiącej własność G. G., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W ich ocenie zostało to potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1882/07 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 862/10 w sprawie dotyczącej innej działki, ale objętej tym samym orzeczeniem. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 20 czerwca 2018 r. nr DO-4-6613-735-KB/16 odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 14 sierpnia 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność G. G. Wskazana decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA//Wa 2326/18, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 884/19 oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Sądu I instancji. Minister Rozwoju i Technologii, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ocenił, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego jest w aktualnym stanie prawnym bezprzedmiotowe i decyzją z 1 grudnia 2022 r. orzekł o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Jak podał organ, 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływana dalej jako "ustawa nowelizująca"; a przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy znajduje zastosowanie tylko do postępowań administracyjnych, które były w toku 16 września 2021 r. Tym samym, nie można go zastosować w niniejszej sprawie, ponieważ w dacie wejścia w życie omawianej ustawy, przedmiotowe postępowanie nie było już prowadzone. Zatem, jego umorzenie może nastąpić w drodze decyzji a nie z mocy prawa. W ocenie organu, w sprawie ma zatem zastosowanie przepis art. 158 § 3 K.p.a., dodany ustawą nowelizującą, przewidujący zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu, ustawodawca nie przewidział w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej zasad dotyczących rozpatrywania wniosków w sprawach wprawdzie zakończonych ostatecznie przed nowelizacją, które jednak na skutek uchylenia przez sąd administracyjny, "odżyły" już po nowelizacji. Wobec braku przepisów przejściowych, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowego prawa, zastosowanie znajdzie art. 158 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, niedopuszczalne jest po 15 września 2021 r. wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Minister Rozwoju i Technologii ustalił, że orzeczenie wywłaszczeniowe opublikowane zostało w Poznańskim Dzienniku Urzędowym z [...] 1950 r. Nr [...], poz. [...], a także wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu w dniach [...] 1950 r. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 K.p.a. upłynął [...] 1980 r., podczas gdy wniosek stron został złożony do organu 11 maja 2015 r., a więc prawie 65 lat od doręczenia orzeczenia z 14 sierpnia 1950 r. W związku z powyższym, brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to jest dokonania oceny legalności tego orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność G. G. Tym samym, postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności w wyżej wymienionej części stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Zatem decyzją z 1 grudnia 2022 r. nr DO.4.7613.30.2022.RF organ umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 14 sierpnia 1950 nr AA.II.5a./395/5/49 w części dotyczącej wywłaszczenia części parceli nr [1] o pow. 33 650 m2 (z ogólnej powierzchni 60 342 m2), zapisanej w księdze wieczystej KW Poznań – [...] tom [...], wykaz [...], stanowiącej własność G. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalając skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 1 grudnia 2022 r., uznał, że analiza art. 158 § 3 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego akcentowanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, i potrzeba respektowania ustanowionej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w ustawie nowelizującej rozwiązaniach zakodowana jest nie tylko norma zakazująca wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych/ogłoszonych przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych doręczonych (ogłoszonych) przed 16 września 1991 r., choćby postępowania te przed 16 września 2021 r. zakończone były decyzją ostateczną, a reaktywowane zostały po wejściu w życie ustawy nowelizującej w efekcie uchylenia tej decyzji przez Sąd lub organ administracji publicznej we właściwej ku temu procedurze. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, miała ona dostosować system prawa do wyroku ww. Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją RP. Sąd I instancji uznał zatem, że skoro w aktualnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji administracyjnej doręczonej bądź ogłoszonej przed 16 września 1991 r. (w tym przypadku ogłoszonej w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu w dniu [...] 1950 r.), to w sytuacji gdy takie postępowanie zostało wszczęte i jest prowadzone, powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie konstytutywnej decyzji wydanej w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, podejmując decyzję tej treści, Minister Rozwoju i Technologii nie naruszył prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nieuwzględnienie zasady ochrony zaufania obywateli do państwa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz naruszenie zakazu retroakcji, które to zasady kłócą się z możliwością umorzenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 158 § 3 i art. 156 § 2 K.p.a. wprowadzonymi do systemu prawnego w obecnym kształcie na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy nowelizującej; 2) art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i pozbawienie ochrony prawnej, a także prawa do wynagrodzenia za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym, w związku z umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 158 § 3 K.p.a. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przy uchwalaniu ustawy nowelizującej nie uwzględniono szeregu uregulowań konstytucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził właściwej wykładni art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzając że nie podziela podniesionych w skardze zarzutów naruszenia tych wzorców konstytucyjnych. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczyli, że jak wynika z art. 2 Konstytucji RP, ustawodawca nie może w sposób nagły wycofywać się z ustalonych reguł postępowania, respektowanych przez system prawny przez kilkadziesiąt lat, nie dając żadnej możliwości dostosowania się do nowych reguł. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, doszło także do pozbawienia ochrony praw nabytych, naruszono zasadę ochrony interesów w toku, a także zakaz retroakcji. Nowelizacja spowodowała skutki, których wnioskodawcy nie mogli przewidzieć w momencie podejmowania decyzji co do wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził, z mocą wsteczną, dodatkowy warunek, którego nigdy wcześniej w systemie prawnym nie było, to jest termin na wszczęcie postępowania nadzorczego najpóźniej przed upływem trzydziestu lat od doręczenia bądź ogłoszenia wadliwej decyzji. Zatem, jedyną zgodną z Konstytucją RP wykładnią ustawy nowelizującej jest brak jej stosowania do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, Sąd I instancji dokonał wykładni art. 45 Konstytucji RP pozbawiając ich prawa do sądu zarówno w ujęciu formalnym (dostępności sądowej), jak i materialnym (możliwości skutecznej ochrony praw na drodze sądowej). Ustawa nowelizująca wyłączając postępowanie nadzorcze wyklucza również uzyskanie przez stronę decyzji stwierdzającej naruszenie prawa, a także zamyka drogę do rozpoznania sprawy przez sąd właściwy do orzekania o odpowiedzialności odszkodowawczej. Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że Sąd I instancji naruszył art. 77 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP. Przy czym, ochrona wynikająca z art. 64 Konstytucji RP obejmuje również prawo do odszkodowania z art. 160 § 1 K.p.a. za szkody wyrządzone niezgodną z prawem decyzją administracyjną. Oznacza to w niniejszej sprawie, że uprawnienie do odszkodowania stanie się uprawnieniem fikcyjnym. Zatem, należy uznać, że w niniejszej sprawie (w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej sprawa była w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ustawa nowelizująca nie ma zastosowania. Skarb Państwa – Prezydent Miasta Poznania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej, "rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych" oraz nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Z treści podniesionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w sprawie jest nie tyle prawidłowość zastosowania przepisów K.p.a. i ustawy nowelizującej do ustalonych niespornych okoliczności stanu faktycznego, ile kwestia konstytucyjności przyjętych w ustawie nowelizującej i K.p.a. rozwiązań. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 105 § 1, art. 158 § 3 i art. 156 § 2 K.p.a. z aksjologią konstytucyjną, a w szczególności z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. Należy podkreślić, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem, sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być, na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisu regulującego postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji. Dla porządku, należy też wskazać, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że analiza przepisów art. 158 § 3 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego akcentowanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 i potrzeba respektowania ustanowionej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w ustawie nowelizującej rozwiązaniach zakodowana jest nie tylko norma zakazująca wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych/ogłoszonych przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych doręczonych (ogłoszonych) przed 16 września 1991 r., choćby postępowania te przed 16 września 2021 r. zakończone były decyzją ostateczną, a reaktywowane zostały po wejściu w życie ustawy nowelizującej w efekcie uchylenia tej decyzji przez Sąd lub organ administracji publicznej we właściwej ku temu procedurze. Doprecyzowania jednak wymaga, że wadliwie przyjął Minister Rozwoju i Technologii, że do postępowania nadzorczego wszczętego na skutek żądania skarżących przed wejściem w życie nowelizacji K.p.a. (tj. przed 16 września 2021 r.) i równocześnie wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji znajduje zastosowanie art. 158 § 3 K.p.a. W myśl dodanego do art. 158 K.p.a. przepisu § 3, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 (której stwierdzenie nieważności jest wyłączone z uwagi na upływ czasu lub wywołane tą decyzją nieodwracalne skutki prawne), upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 158 § 3 K.p.a. dotyczy postępowań potencjalnych, które dopiero mogłyby być wszczęte, i eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro od jej doręczenia (ogłoszenia) upłynęło 30 lat. Przepis ten stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosków złożonych po wejściu w życie ustawy nowelizującej K.p.a., a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia których upłynęło 30 lat (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 617/21). Przepis ten z istoty swojej nie znajduje więc zastosowania do spraw już wszczętych i toczących się (zob. R. Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pkt 3, LEX/el. 2021). Do spraw już wszczętych i toczących się znajdują natomiast zastosowanie przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej: "Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.". W myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej: "Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.". Oba przepisy mają zatem zastosowanie do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przy czym z zestawienia przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej jasno wynika, że ustawodawca zdecydował o odrębnym uregulowaniu takich postępowań administracyjnych w zależności od tego, jak długi okres upłynął od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia. I tak, przepis ust. 2 ma dotyczyć takich postępowań, w których wszczęcie nastąpiło po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, natomiast przepis ust. 1 ma dotyczyć pozostałych postępowań, a zatem takich, w których wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia. Skutkiem zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa, natomiast skutkiem zastosowania art. 2 ust. 1 tej ustawy jest stosowanie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Co w rezultacie w tym ostatnim przypadku oznacza, że do postępowań, w których wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia stosuje się przepis art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." Ustawodawca w ustawie nowelizującej przewidział więc nową przesłankę wyłączającą stwierdzenie nieważności decyzji w postacie swego rodzaju "przedawnienia" – upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W takiej sytuacji zaś, zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, dlatego nie mógł mieć zastosowania art. 158 § 3 K.p.a. - ani samodzielnie, ani w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Nie ma przy tym w sprawie znaczenia, że na dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej (16 września 2021 r.), zainicjowane przez skarżących w 2015 r. postępowanie nadzorcze mające za przedmiot orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 14 sierpnia 1950 r. było zakończone ostateczną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 20 czerwca 2018 r. Decyzja ta bowiem została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2326/18, z dniem uzyskania przez ten wyrok waloru prawomocności, a zatem z dniem oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej wyrokiem z 30 czerwca 2022 r. Jak określił to słusznie Sąd I instancji, w sprawie nastąpiła reaktywacja zainicjowanego skutecznie postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję doręczoną (ogłoszoną) ponad 30 lat przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od tego, że uchylenie decyzji nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej, postępowanie nadzorcze musi być traktowane jako będące w toku od dnia wszczęcia postępowania w 2015 r. (wniosek o stwierdzenie nieważności nie został skutecznie załatwiony). Na dzień ponownego rozstrzygania sprawy przez Ministra było to zatem postępowanie wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją. Oznacza to, że istota problemu w niniejszej sprawie mogła być oceniana przez organ wyłącznie przez pryzmat przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Hipoteza normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zakłada szczególną sytuację intertemporalną, w której wprowadzono pewien cenzus czasowy odnoszący się do wszczętego postępowania i niezakończenia tego postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją lub postanowieniem. Dyspozycja tej normy prawnej przewiduje w takich sytuacjach umorzenie postępowania z mocy prawa. Sąd I instancji ostatecznie prawidłowo uznał, że trafna była ocena organu co do zaistnienia w sprawie podstawy do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 14 sierpnia 1950 r. Przechodząc do badania skargi kasacyjnej pod kątem problematyki związanej ze zgodnością zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP, przede wszystkim należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie w tym temacie (por. przykładowo wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone tam stanowisko. Nie można więc podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym i prawnym sprawy, naruszył wskazane przepisy Konstytucji RP. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: J. P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08). Co do zasady zatem, Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, ma obowiązek ocenić jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133, https://sip.lex.pl, dostęp: 2025-12-11). Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Jak zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej art. 2 ust. 2, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Wskazać też warto, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego, czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 Kodeksu cywilnego), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujące od 1 stycznia 1992 r. przepisy art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. poz. 464 ze zm.), zgodnie z którymi do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2020 r. (publ. OTK-A 2020/21) orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r. sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r. sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z 28 lutego 2012 r. sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. SK 29/99). W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. poz.872). W wyrokach z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 tej ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony. Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie do spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później niż zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt C-376/02). Ustawodawca również dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z 11 stycznia 2024 r. sygn. I OPS 3/22, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r. sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65 i z 22 lipca 2020 r. sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. sygn. akt III CZP 8/71). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r. sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 ) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji, czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Należy wskazać, że w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja zawarta w art.2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania w sprawie. Wskazane w zarzutach kasacyjnych przepisy Konstytucji RP są normami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22, SIP LEX nr 3571906). Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, LEX nr 491552; z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 października 2006 r. sygn. akt I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07 oraz z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I FSK 36/13). Żaden z tych przypadków nie ma jednak miejsca w badanej sprawie, co przesądziło o niezasadności tych zarzutów skargi kasacyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Przyjmuje się, że wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a K.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii uznające, że orzeczenie z 1950 r. zostało doręczone ponad trzydzieści lat temu, a wobec wszczęcia postępowania nieważnościowego w dniu 11 maja 2015 r. organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne. Z tym że podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 105 § 1 K.p.a. skutkujące umorzeniem postępowania nadzorczego z mocy prawa w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Poznania, gdyż podmiot ten w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).