I OSK 590/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W., K. W., E. W. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1780/23 w sprawie ze skargi A.W., K. W., E. W. i A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 maja 2023 r. nr 2440/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1780/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę: A.W., K. W., E. W. i A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 maja 2023 r. nr 2440/2023 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2021 r. nr 32/BM/WWO/DW/2021 o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt położony w Warszawie w Dzielnicy [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m kw. z obrębu [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.W., K. W., E. W. i A. S. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.; dalej u.g.n.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) - polegające na błędnej wykładni normy powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że o skutku prawnorzeczowym w postaci przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa decyduje treść decyzji podziałowej, podczas, gdy zgodnie z tym przepisem skutek ten następuje z mocy prawa, a ponadto, rozstrzygnięcie w tym zakresie nie mieści się w przyznanych organom administracji kompetencjach, b) art. 98 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm; dalej u.p.z.p.), - polegające na błędnej wykładni normy powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że skutek przejścia prawa własności działki na rzecz odpowiedniej jednostki jest uzależniony od kategorii drogi, jaka zostanie przyjęta przez organ administracji rozstrzygający o podziale nieruchomości, podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że organ ten nie ma kompetencji w zakresie kreowania przyszłej kategorii drogi jeżeli wynika ona z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, c) art. 98 ust. 1 u.g.n. - polegające na błędnej wykładni normy powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że skutek przejścia prawa własności działki na rzecz odpowiedniej jednostki jest uzależniony od ujawnienia w księdze wieczystej własności podmiotu na rzecz którego przeszła własność działki wydzielonej pod drogę oraz od właściwego oznaczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w księdze wieczystej, podczas gdy powołany przepis, ani żadna inna norma prawa, nie uzależnia wystąpienia ww. skutku od ujawnienia nowego właściciela w księdze wieczystej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz wnosili o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i nie były one skuteczne. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku: A.W., K. W., E. W. i A. S. o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, gdyż -zdaniem wnioskodawców - działka ta z mocy prawa, jako wydzielona pod drogę publiczną, przeszła na własność m. st. Warszawy. Decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r., Prezydent m. st. Warszawy odmówił jednak uwzględnienia w/w wniosku a Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia 31 maja 2023 r, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżonym natomiast wyrokiem, Sąd Wojewódzki, oddalił skargę: A.W., K. W., E. W. i A. S. na w/w decyzję Wojewody. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że ponieważ zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela, to w tej sytuacji – jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11 oraz z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1846/16) - podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej. (cyt.): "To bowiem na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15)." Jak z powyższego zatem wynika, wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd Wojewódzki ani nie twierdził, że o przejściu prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne ma orzekać jakikolwiek organ, ani też nie przyjmował, że takie rozstrzygnięcie ma być zawarte w sentencji decyzji zatwierdzającej projekt podziału danej działki. Czym innym jest natomiast samo rozstrzygnięcie w sentencji decyzji o określonym prawie lub obowiązku a czym innym jest to co zostało wyjaśnione (wytłumaczone) w danej decyzji rozumianej jako sentencja decyzji i jej uzasadnienie. W związku z powyższym zarzut zawarty w skardze kasacyjnej a oparty na art. 98 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 6 k.p.a. nie był zasadny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał ponadto, że z decyzji podziałowej, wydanej w dniu 3 listopada 2008 r. wynikało, że działka nr [...] została wydzielona pod ulicę dojazdową do drogi publicznej, a więc drogę, która nie była drogą publiczną, a warunkiem podziału było w tym przypadku ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej lub sprzedaż udziału w prawie do działek stanowiących drogę dojazdową. W związku z tym - wbrew twierdzeniom skarżących - z decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 3 listopada 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie wynikało, że działka [...] została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Wprawdzie nie została ona wymieniona wśród działek przeznaczonych pod wewnętrzny układ komunikacyjny, ale nie oznaczało to jeszcze, że automatycznie została ona przeznaczona pod drogę publiczną, gdyż tej tezie – jak wyjaśnił Sąd I instancji - przeczyła treść decyzji podziałowej z dnia 3 listopada 2008 r. Zgodnie bowiem z treścią tej decyzji (cyt.): "podziału w/w nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działkach nr [...], [...],[...],[...] i [...] odpowiednie służebności gruntowe. W umowie winny być także zawarte postanowienia dotyczące możliwości prowadzenia przez działki stanowiące dojazd infrastruktury technicznej. Za spełnienie warunku uważa się również sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek stanowiących drogę dojazdową do drogi publicznej". Tego rodzaju więc postanowienia zawarte w decyzji podziałowej, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, oznaczały to, że jakkolwiek działka nr [...] nie została wymieniona na pierwszej stronie decyzji jako działka przeznaczona pod wewnętrzny układ komunikacyjny, tylko jako działka przeznaczona pod projektowaną ul. Kowalskiego, to z dalszej treści tej decyzji wynikało jednak, że stanowiła ona drogę dojazdową do drogi publicznej (a więc drogę wewnętrzną) i z tego powodu konieczne było ustanowienie na niej albo służebności gruntowej, albo sprzedaż udziału w tej działce. Ponadto, jak kontynuował Sąd Wojewódzki, w uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, że pod drogi gminne wydzielone zostały działki nr [...] i [...] z objętej podziałem nieruchomości i to te działki przechodziły na własność m.st. Warszawy z dniem, w którym decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Z tej przyczyny Sąd Wojewódzki podkreślił, że wprawdzie za działki nr [...] i [...] przysługiwało stronom odszkodowanie, to jednak nie można było tego powiedzieć w odniesieniu do działki nr [...]. Dla obszaru bowiem, na którym była położona działka nr [...] nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też nie wydano decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy, na której treść powoływały się strony, stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji podziałowej, nie rodziła praw do terenu oraz nie naruszała prawa własności i uprawnień osób trzecich. W rezultacie Sąd Wojewódzki wiec skonkludował, że (cyt.): "O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie." W skardze kasacyjnej skarżący, nie zgadzając się z tym stanowiskiem, twierdzili, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że o skutku prawnorzeczowym w postaci przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa decyduje treść decyzji podziałowej, podczas, gdy zgodnie z tym przepisem skutek ten następuje z mocy prawa, a ponadto, rozstrzygnięcie w tym zakresie nie mieści się w przyznanych organom administracji kompetencjach. W ocenie składu orzekającego, zarzut ten nie był jednak trafny. Powyższa wypowiedź Sądu Wojewódzkiego stanowiła bowiem jedynie swego rodzaju skrót myślowy a co wynikało z wcześniejszych (wyżej przedstawionych) wywodów prawnych, zawartych w uzasadnieniu zaskrzonego wyroku. Istotne w tej mierze miało zwłaszcza posiłkowanie się przez Sąd Wojewódzki orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a które zgodnie przyjmuje, że dla oceny czy zachodził w danej sytuacji przypadek unormowany wart. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej. (cyt.): "To bowiem na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15)." Nie był także zasadny zarzut oparty na art. 98 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm; dalej u.p.z.p.). Przede wszystkim w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywała już przywołana w skardze kasacyjnej wersja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która była opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W dacie tej bowiem obowiązywał tekst jednolity w/w ustawy opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2023 r. poz. 972. Ponadto w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie kreował żadnych kompetencji dla organu orzekającego w tej sprawie do wydania orzeczenia dotyczącego przyszłej kategorii jakiejkolwiek drogi. Uzależniał jedynie skutek przejścia prawa własności przedmiotowej działki gruntu na rzecz odpowiedniej jednostki od wydania wcześniej decyzji o lokalizacji celu publicznego a następnie decyzji podziałowej. Nadanie kategorii drogi publicznej dokonywane jest bowiem odrębnym aktem, który jest wydawanym w odrębnej procedurze i to odrębnie dla każdej kategorii dróg publicznych. Powyższe ma zaś miejsce dopiero po wyodrębnieniu takiej drogi pod względem: planistycznym, ewidencyjnym oraz budowlanym, ponieważ wcześniej nie istnieje jeszcze przedmiot nadania owej kategorii. Twierdzenie zaś, że Sąd Wojewódzki niewłaściwie wyłożył przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. bo przyjął, że skutek przejścia prawa własności działki na rzecz odpowiedniej jednostki jest uzależniony od ujawnienia w księdze wieczystej własności podmiotu na rzecz którego przeszła własność działki wydzielonej pod drogę oraz od właściwego oznaczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w księdze wieczystej, było całkowicie chybione. Istotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wprawdzie stwierdził, że (cyt.): "Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z treścią księgi wieczystej działka nr [...] nadal jest własnością skarżących i nie została na niej zlokalizowana żadna droga, a jako sposób korzystania określono w księdze wieczystej grunty rolne", tym niemniej wypowiedź ta – jak sama jej treść wskazuje – miała jedynie charakter dodatkowy, niejako uboczny. Rozstrzygające bowiem w tym przypadku znaczenie miała treść wcześniejszych wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego, a które zostały wyżej przytoczone. W skardze kasacyjnej skarżący uzasadniali swoje roszczenie generalnie bazując na treści decyzji z dnia 14 października 2005 r. nr 481/B/05, zmienionej decyzją z dnia 10 listopada 2005 r. o warunkach zabudowy, podnosząc, że skoro warunki w decyzji tej zawarte zostały dochowane w decyzji podziałowej a wydzielona działka nr [...] pokrywała się z przebiegiem projektowanej ulicy [...], to tym samym należało uznać, że własność działki nr [...] (z uwagi na treść decyzji o warunkach zabudowy) przeszła - z mocy prawa - na rzecz m. st. Warszawy. W związku z tym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po myśli zaś ust. 2 pkt 1 w/w artykułu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wg natomiast art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy generalnie rozumieć działania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie należą zaś do nich inwestycje polegające na budowie dróg publicznych. W niniejszej zaś sprawie nie wykazano, aby została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego w postaci budowy w Warszawie ulicy [...] ani też by wydana została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w tzw. specustawie drogowej, to jest w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tych powodów nie można było zatem przyjąć, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, w wyniku którego powstała działka nr [...], wydzielała grunt przeznaczony pod drogę publiczną a zatem, że własność tej działki przeszła na rzecz podmiotu publicznoprawnego. W związku z tym nie można było zgodzić się ze skarżącymi, iż na skutek wydania w/w decyzji podziałowej powstał stan prawny taki, który uzasadniał przyznanie im słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. W rezultacie w tych warunkach skład orzekający uznał zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.