I OSK 1008/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Toczydłowski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2025/20 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 15 lipca 2020 r. nr DLI.VI.7615.191.2020.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od A. N. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r. I SA/Wa 2025/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.N. na decyzję Ministra Rozwoju z 15 lipca 2020 r. nr DLI.VI.7615.191.2020.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z 3 kwietnia 2020 r. nr GN-II.7570.10.344.2019.WK/RK 2) zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A.N. kwotę 4121 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w gminie M., w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...], decyzją Wojewody Lubelskiego z 24 maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej S19 ...)". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie wpisów w księdze wieczystej nr [...], stwierdzono, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był A.N. Wojewoda Lubelski decyzją z 3 kwietnia 2020 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 16 771,65 zł na rzecz A.N. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A.N. Zarzucił, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, pomijając operat sporządzony na zlecenie organu w innej, lecz tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie oraz kontroperat dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze nie spełniają wymogu podobieństwa. Ponadto skarżący wskazał, że Wojewoda Lubelski odmówił stronie wglądu do akt sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego oraz nie przeprowadził rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale autorów opinii o odmiennych poziomach cen. Pełnomocnik skarżącego pismem z 23 czerwca 2020 r. uzupełnił odwołanie. Wskazał, że nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ były także przedmiotem badania przez rzeczoznawcę powołanego przez stronę, jednak z uwagi na przeznaczenie inne niż drogowe zostały one odrzucone (poza jedną). Zdaniem pełnomocnika strony znaczna różnica w obu wycenach wynika z faktu, iż biegły rzeczoznawca dokonał wyceny w oparciu o grunty rolne i łąki, nazywając je drogowymi, a rzeczoznawca P.D. w oparciu o grunty drogowe. Pełnomocnik odwołującego zarzucił Wojewodzie Lubelskiemu powierzchowną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, sprowadzającą się do bezkrytycznej akceptacji operatu, podczas gdy ocena wyceny przygotowanej na zlecenie strony obejmuje szereg zarzutów, w tym z obszaru wiedzy specjalistycznej (dotyczących doboru nieruchomości porównawczych i zakresu określenia cech rynkowych), a także prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organu władzy publicznej ze względu na przyjęcie za wystarczające odpowiedzi biegłej, uznając że szczegółowo odniosła się do zgłoszonych przez stronę w trakcie postępowania wątpliwości, podczas gdy były one lakoniczne i nie odnosiły się do meritum. Tym samym skarżący podtrzymali swoje zastrzeżenia do operatu obejmujące wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i wpływu cech cenotwórczych na wartość nieruchomości, a także samodzielności sporządzenia wyceny. Pełnomocnik ponownie wskazał, że stronie utrudniano korzystanie z prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę dokonywania czynności wglądu do akt sprawy, sporządzania notatek lub kopii w systemie teleinformatycznym. Decyzją z 15 lipca 2020 r. Minister Rozwoju (dalej: Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania A.N., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 3 kwietnia 2020 r. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie M., w obrębie [...] oznaczonej jako działki nr [...], stanowi operat szacunkowy z 18 lipca 2019 r., sporządzony na zlecenie Wojewody Lubelskiego przez rzeczoznawcę majątkowego S.R. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Organ podniósł, że opisując przedmiotową nieruchomość autor operatu wskazał, że położona jest we wsi [...], gminie M., bezpośrednio wśród upraw polowych oraz w pobliżu zabudowy zagrodowej. Dojazd do działek odbywa się drogą gminną do działki z której została wydzielona nieruchomość wyceniana. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się składniki roślinne (olcha czarna -wiek 17 lat i gryka). W niniejszej sprawie autor operatu ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] 2002 r., przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - tereny rolnicze. Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe wydzielone z terenów gruntów rolnych, łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych, dokonana przez biegłego, wykazała, że ich ceny są niższe od cen gruntów drogowych wydzielonych z terenów gruntów rolnych, łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegły określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów rolnych i leśnych na terenie powiatu kraśnickiego w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Na tak określonym rynku nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, dlatego zakres badania rynku rozszerzono na rynek regionalny obejmujący gminy województwa lubelskiego. W wyniku analizy rynku drogowego w powiecie lubelskim, biłgorajskim, tomaszowskim, zamojskim oraz w województwie podkarpackim ustalono, iż ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów rolnych i leśnych zawierały się w przedziale od ok. 6,00 zł/m2 do 15,00 zł/m2, natomiast do celów wyceny wyłoniono 3 nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Biegły ustalił, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%) oraz położenie szczegółowe i otoczenie (waga 50%). Na str. 17 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie opisano transakcje przyjęte do porównania (str. 16 operatu szacunkowego) oraz określono wartość współczynników korygujących i obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 9,85 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na 15 691,00 zł. Wartość składników roślinnych biegły wycenił na 282,00 zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] wyniosła 15 973,00 zł. Minister wskazał, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.; dalej: rozporządzenie). W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 18 lipca 2019 r., organ wskazał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy, zdaniem organu, nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. Organ wskazał, że mając na uwadze powyższe, nie może pominąć okoliczności, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 3 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. Wobec brzmienia art. 7, 77 i 80 k.p.a. obowiązkiem organu jest ocena przedstawionego przez stronę dowodu. Rzeczoznawca majątkowy P.D. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w północno - zachodniej części gminy M., w miejscowości [...], w odległości około 2 km od drogi krajowej nr 19. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się grunty rolne oraz las. W dalszym sąsiedztwie znajduje się zabudowa zagrodowa oraz droga krajowa nr 19. Zaś w odległości około 200 m w kierunku południowym rozpoczynają się zabudowania wsi [...], a w odległości około 3,5 km w kierunku północnym zabudowania wsi [...]. Badając przeznaczenie planistyczne działek nr [...] rzeczoznawca majątkowy podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. działek nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem RP - obszary rolnicze, zaś działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem RP - obszary rolnicze, łąki i pastwiska. W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja (waga 54,34%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%) oraz przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w załączniku nr 1 do operatu. Opis nieruchomości przyjętych do porównania zamieszczono w załączniku nr 1 operatu. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 26,63 zł, co pozwoliło na określenie wartości gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 42 422,00 zł. Wartość utraconych pożytków biegły oszacował na 94,00 zł. Natomiast wartość nasadzeń roślinnych określono na 62,00 zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy P.D. określił na 42 578,00 zł. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia pozwala stwierdzić, że przedłożony przez strony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działek nr [...]. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy P.D., mając na uwadze iż ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych. Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W wyroku z 26 kwietnia 2017 r. I OSK 2387/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak, aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego". Przede wszystkim wskazać należy, iż wątpliwości organu odwoławczego budzi otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Podobnie jak organ pierwszej instancji, należy wskazać, że większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości około 12 km od [...], tj. siedziby powiatu. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo - usługową oraz usługową, natomiast otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły tereny rolne, niezabudowane oraz zabudowa zagrodowa. Rzeczoznawca majątkowy P. D. wyraźnie wskazuje, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji oraz otoczenia. Trudno natomiast dostrzec decydującą zależność pomiędzy ceną nieruchomości a rangą drogi. Z porównania średnich cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe i drogi innej kategorii wynika, iż kształtują się na niemal identycznym poziomie - 39,89 zł/m2 i 40,58 zł/m2. Natomiast wszystkie nieruchomości w zbiorze, które przeznaczone były pod drogi krajowe położone były jednocześnie wśród terenów zurbanizowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz siedliskową. W ocenie Ministra, Wojewoda Lubelski prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z 3 stycznia 2020 r., wskazując że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P.D transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący zarzucił, że biegły przyjął do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.N. zaskarżając ją w całości. We wspominanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości ale na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym) a nie przyjmując zasadę korzyści. § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji przez Wojewodę Lubelskiego z 24 maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowe nieruchomości tj. działka [...] leżały na obszarze oznaczonym w studium jako tereny rolnicze oraz łąki i pastwiska co do działki [...]. Zastosowanie w sprawie miał więc wyłącznie § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r., a nie ust. 4 § 36, jak uczynił biegły. Inaczej mówiąc w niniejszej sprawie wykluczona była możliwość ustalania wartości wywłaszczonych nieruchomości na podstawie specustawy drogowej w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust 4 u.g.n.. W takim bowiem przypadku powinno to nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele tożsame z tymi na jakie były przeznaczone nieruchomości zajęte przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50 %, a więc na zasadach § 36 ust 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. I właśnie w tym celu analizy rynku w tym zakresie rzeczoznawca winien dokonać a nie w celu zastosowania zasady korzyści (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17). Przepis § 36 ust 4 mógłby bowiem stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, tylko w sytuacji gdyby przedmiotowe nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej były przeznaczone pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie taki plan nie obowiązywał) lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zgodnie z studium w niniejszej sprawie takiego przeznaczenia działki nie miały). Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania w przedmiocie wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia. Błędnie zatem organy przyjęły, że operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia przy tak ustalonym stanie faktycznym mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, lecz wycenę należało prawidłowo oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych powinna być natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na inne cele – jak w niniejszej sprawie (rolne). Wynik tej analizy powinien posłużyć do ewentualnego podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada zatem wskazanym wyżej założeniom. Operat ten nie mógł zatem stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, co powoduje, że decyzja Ministra Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Lubelskiego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co w konsekwencji skutkowało ich uchyleniem. Także złożony w sprawie konroperat z uwagi na powyższą ocenę nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Sąd podziela natomiast stanowisko organów w zakresie oceny kontroperatu dotyczącej prawidłowości doboru nieruchomości podobnych oraz określenia kryteriów ich oceny zarówno w zakresie położenia nieruchomości przyjętych do porównania jak i ich otoczenia. Sąd podziela również powołane w tym zakresie orzecznictwo. Organy prawidłowo uznały, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2021 r. I SA/Wa 2025/20, wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 134 ust. 4 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że zasada korzyści ma zastosowanie w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, a nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, a więc według zasad określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia; b) § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n.; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatów szacunkowych. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A.N. wniósł o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3) odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Postanowieniem z 9 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił niniejsze postępowanie, po czym postanowieniem 17 czerwca 2025 r. podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty te ograniczają się jednak do wskazania na niezasadne uznanie, że operat szacunkowy obarczony jest wadami. Na tle oceny prawnej, jaką przyjął Sąd I instancji, zagadnienie prawidłowości operatu szacunkowego ma w pierwszej kolejności charakter materialnoprawny. Rozpoznanie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zatem od uprzedniego rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 maja 2025 r. I OPS 1/24, zapadłej po rozpoznaniu wniosku Prezesa NSA, przyjął, że "Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)." Wprawdzie w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z nieruchomością, "która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową" (przejęte z mocy prawa działki na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. położone były na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze – takie ustalenie jest wiążące, bowiem przez żadną ze stron nie zostało skutecznie podważone), a zatem sentencja powyższej uchwały nie znajdzie wprost zastosowanie w tej sprawie, ale uzasadnienie tej uchwały daje argumenty do przyjęcia, że również w takiej jak ta sytuacji (rolnego przeznaczenia nieruchomości w dniu przejęcia z mocy prawa) zastosowanie powinna znaleźć zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. Podzielić należy stanowisko zawarte w zdaniu odrębnym do uchwały I OPS 1/24, że analiza powołanych w niej orzeczeń NSA prowadzi do wniosku, że zagadnienia w nich poruszane i rozważane, dotyczące problematyki podstaw prawnych ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej, dotyczą stanu prawnego obejmującego art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., bądź też relacji rozporządzenia do u.g.n., a nie wyłącznie relacji pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., jak to ujęto we wniosku o podjęcie uchwały. Na użytek tej sprawy podzielić jednak należy i zacytować jedynie te wnioski z uzasadnienia samej uchwały, z których wynika, że "(...) ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia - jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia. Stosowanie zasady korzyści realizuje w większym stopniu konstytucyjny standard ochrony prawa własności i związanego z nim prawa do słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wymiaru odszkodowania nie można ograniczać w sposób arbitralny, bez wyraźnego unormowania, którego nie sposób poszukiwać także w przepisie art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepis ten nie pozostawia swobody wyboru w zakresie podstawy określenia wartości nieruchomości, wyraźnie stanowiąc, że określenie tej wartości musi być oparte na korzystniejszym dla wywłaszczanego przeznaczeniu nieruchomości, dającym wyższą jej wartość i w wyniku tego zwiększającym odszkodowanie. Odmienna interpretacja godziłaby w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłącznie ustawowego ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Skoro wyznacznikiem wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa w trybie specustawy są zasady wynikające z u.g.n., to wobec braku odmiennych uregulowań zaliczyć należy do nich również zasadę zawartą w art. 134 ust. 4 u.g.n., stosowania której ustawodawca nie ograniczył do określonego rodzaju nieruchomości czy przeznaczenia (...)." Z tego powodu za zasadną należy uznać tezę, że również w sytuacji, gdy mamy do czynienia nieruchomością, która na dzień wydania decyzji (przejęcia z mocy prawa) nie była przeznaczona pod inwestycję drogową (w tym wypadku przeznaczenie rolne), ale przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) powoduje zwiększenie jej wartości, odszkodowanie powinno być ustalone z uwzględnieniem zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. (zob. końcową część sentencji uchwały I OPS 1/24). Odmienna wykładnia "prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady hierarchiczności aktów prawnych, która oznacza, że norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą (lex superior derogat legi inferiori), niezależnie od tego w jakim czasie obie normy zostały wydane, bez względu na to, która jest bardziej ogólna (zob. System Prawa administracyjnego. Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015, s. 385)" – cytat za uzasadnieniem uchwały I OPS 1/24. W niniejszej sprawie zagadnienie to ma jeszcze inne, procesowe konsekwencje, których wprawdzie "nie dotykają" zarzuty skargi kasacyjnej, ale które mogą mieć znaczenie przy ocenie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). Ta ostatnia okoliczność w niniejszej sprawie nie miała miejsca. "Naruszenie zakazu reformationis in peius, wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogłyby w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu (A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 134). W realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze, że skargę złożył wyłącznie beneficjent decyzji odszkodowawczej, uchylenie wydanych decyzji i nakazanie szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 rozporządzenia, tj. w oparciu o nieruchomości o niższej wartości, oznaczałoby wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego, albowiem mogłoby prowadzić do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż ustalona w zaskarżonej decyzji, stawiając w ten sposób beneficjenta decyzji odszkodowawczej w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem skargi (vide: NSA w wyrokach z dnia 8 maja 2023 r., wydanych w sprawach o sygnaturach I OSK 929/22 i I OSK 1001/22)." – zob. wyrok NSA z 14.03.2025 r. I OSK 480/22, LEX nr 3907089. Tak więc zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należy uznać za zasadny. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi, skoro skargę kasacyjną wniósł tylko organ, a ustalenia faktyczne, co do poprawności operatu szacunkowego, nie zostały skutecznie zakwestionowane. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a., bowiem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.