I OSK 2454/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Jakub Toczydłowski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. spółki akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1099/22 w sprawie ze skargi X. spółki akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 marca 2022 r. nr DLI-VI.7617.4.2022.MT w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. nr NSP-III.7570.259.2020.WL; 3. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz X. spółki akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 1705 (tysiąc siedemset pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1099/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę X. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 marca 2022 r. nr DLI-VI.7617.4.2022.MT w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Pomorski (dalej Wojewoda) decyzją z 3 kwietnia 2019 r. znak WI-IX.747.1.14.2018.AM (dalej decyzja z 3 kwietnia 2019 r.) o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie S., obręb C., oznaczonej jako działka nr [...] (dalej Nieruchomość), w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie napowietrznej dwutorowej linii 400 kV Grudziądz-Pelpin-Gdańsk Przyjaźń. Minister Rozwoju decyzją z 10 grudnia 2019 r. znak DLI.III.4620.7. 2019.KS.8 utrzymał w mocy decyzję z 3 kwietnia 2019 r. Ze stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Starogardzie Gdańskim V Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był i jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym są X. S.A. w W. (dalej skarżący lub Spółka). Pismem z 25 lutego 2020 r. przedstawiciel Y. S.A. poinformowała Wojewodę Pomorskiego, że zakończono prace budowlane związane z budową napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV Grudziądz-Pelplin-Gdańsk Przyjaźń na działce nr [...]. Wystąpiono o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe na przedmiotowej nieruchomości w związku z przeprowadzonymi pracami budowlanymi. Zawiadomieniem z 10 kwietnia 2020 r. Wojewoda powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. NSP-III.7570.259. 2020.WL (dalej decyzja z 30 listopada 2021 r.) umorzył to postępowanie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na mocy art. 5 pkt 25 ustawy z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 922, dalej ustawa nowelizująca) do art. 22 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428 ze zm.; dalej ustawa przesyłowa) dodany został m. in. ust. 6. Przepis ten wszedł w życie z dniem 27 maja 2021 r. Z treści tego przepisu wynika, że "w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, następuje bez odszkodowania". Wobec takiego brzmienia ww. przepisu przy jednoczesnym braku zawarcia przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej, Wojewoda uznał, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, i jako takie winno zostać umorzone na mocy art. 105 § 1 kpa. Odpadła materialnoprawna podstawa do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Minister Rozwoju i Technologii (dalej Minister) decyzją z dnia 2 marca 2022 r. nr DLI-VI.7617.4.2022.MT (dalej decyzja z 2 marca 2022 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z 30 listopada 2021 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że z uwagi na art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej następuje bez odszkodowania w przypadku, gdy nieruchomości te stanowią grunty Skarbu Państwa. Nieruchomość, której dotyczyło postępowanie, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki. W ocenie Ministra, Wojewoda prawidłowo przyjął, że postępowanie należało umorzyć. Spowodowane jest to brakiem przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań wszczętych i prowadzonych na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej w brzmieniu sprzed 27 maja 2021 r. w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Na dzień orzekania przez Wojewodę brak było podstawy prawnej do orzeczenia o odszkodowaniu. Minister uznał za nieuzasadniony zarzut nieustalenia, czy nieruchomość faktycznie była terenem kolejowym. Z materiału dowodowego, w tym oświadczeń Skarżącej i protokołu przekazania terenu celem realizacji inwestycji przesyłowej, niewątpliwie wynika, że na działce nr [...] są tory kolejowe. Podobnie nieruchomość jest sklasyfikowana w Studium uwarunkowań oraz w ewidencji gruntów i budynków. Brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że nie jest ona terenem kolejowym, a co za tym idzie, [by] nie była objęta art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły X. S.A. w W., zarzucając decyzji z 2 marca 2022 r. naruszenie prawa materialnego, w tym m. in.: art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.) przez jego niezastosowanie i odmowę wypłaty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z Nieruchomości, mimo, że Spółka nabyła prawo do odszkodowania z wyżej wymienionego tytułu; art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej przez jego zastosowanie do zdarzenia, które miało miejsce w czasie, gdy regulacja ta nie obowiązywała; art. 22 ust.6 ustawy przesyłowej przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że przesłanką wyłączającą uprawnienie do odszkodowania jest m.in. to by ograniczenie sposobu korzystania nastąpiło w odniesieniu do terenu kolejowego, nie zaś, jak wskazuje ustawa w odniesieniu do obszaru kolejowego; art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ugn przez jego niezastosowanie i odmowę wypłaty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, mimo że skarżąca nabyła prawo do odszkodowania z wyżej wymienionego tytułu; art. 4 "ust." [winno być "pkt"] 8, "ust." [winno być "pkt"] 2 i "ust." [winno być "pkt" - uw. NSA] 1a ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. 2021 poz. 1984, dalej utk) przez ich niezastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 1099/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej ppsa), oddalił skargę. Uzasadniając wyrok, skład orzekający wskazał, że w kontrolowanej sprawie kluczowe znaczenie miała zasadność zastosowania przez organy administracji art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej. W przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, następuje bez odszkodowania. Przepis ten wszedł w życie w dniu 27 maja 2021 r. (art. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej - Dz.U. poz. 922). Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (Druk Sejmowy nr 916), wynika jasno cel wprowadzenia tej regulacji. Wskazano, że na podstawie art. 22 ust. 6 odszkodowanie nie jest przyznawane za ograniczenie sposobu korzystania w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, których właścicielem jest Skarb Państwa. Mając na uwadze to, że wyżej wymienione grunty stanowią własność Skarbu Państwa, a także charakter i cel prowadzonych na podstawie ustawy inwestycji oraz strukturę właścicielską podmiotu, który jest za nie odpowiedzialny, za niezasadne uznano przyznanie odszkodowania Skarbowi Państwa. Podkreślić należy, że realizująca inwestycje Spółka jest osobą prawną, której 100% akcji należy do Skarbu Państwa, w związku z czym wypłatę przez nią odszkodowania Skarbowi Państwa uznać należy za nieuzasadnioną. Wprowadzenie obowiązku wypłaty odszkodowania Skarbowi Państwa byłoby przenoszeniem środków między państwową osobą prawną, a jej właścicielem. Z wyżej wymienionych względów za niezasadne uznać należy wypłacanie odszkodowania właściwym zarządcom dróg, w przypadku ustanowienia ograniczenia na gruntach stanowiących pas drogowy, zarządcom infrastruktury kolejowej w przypadku gruntów objętych obszarem kolejowym oraz podmiotom wykonującym prawa właścicielskie zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - w tych przypadkach, gdy ograniczenie dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Ograniczenie, o którym mowa w art. 22 ust. 1, może zostać ustanowione jedynie w przypadku przejścia inwestycji przez wyżej wymienione grunty (a w przypadku gruntów stanowiących pas drogowy, również w przypadku konieczności budowy albo przebudowy zjazdu), a więc sytuacji, w której objęty ograniczeniem obszar nie jest znaczny, a przejście inwestycji nie wyklucza korzystania z nieruchomości w niezbędnym zakresie. Mając na uwadze cel, w którym prowadzone są inwestycje wymienione w ustawie przesyłowej i projekcie ustawy, niezasadne jest obligowanie inwestora do wypłaty odszkodowania na rzecz wyżej wymienionych zarządców i podmiotów. Ewentualne koszty w[y]płaty odszkodowania obciążałyby, przez opłaty określone w taryfie, odbiorców energii elektrycznej. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w odniesieniu do nieruchomości innych niż wskazane w art. 22 ust. 6, następuje za odszkodowaniem, które finansowane jest przez inwestora. Projektodawca jasno przedstawił motywy wprowadzenia przedmiotowej regulacji, którą jest niedopuszczenie do obciążania odbiorców energii elektrycznej kosztami odszkodowań m. in. zarządcom infrastruktury kolejowej w przypadku gruntów objętych obszarem kolejowym. Przepisy ustawy zawierają normy intertemporalne. W art. 23 ustawy nowelizującej wskazano szczegółowo, w jakich sytuacjach zastosowanie ma ustawa przesyłowa w dotychczasowym brzmieniu. Nie ma wśród tych przepisów art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej. Przepis ten ma zatem zastosowanie także do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życia ustawy nowelizującej. Powyższa konstrukcja przepisów przejściowych ustawy nowelizującej jest zgodna z zasadą praworządności zawartą art. 6 kpa, mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To implikuje powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Rozwiązanie określone jako bezpośrednie działanie nowego prawa polega na zadecydowaniu przez ustawodawcę, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju i zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. W wypadku gdy ustawodawca wyraźnie nie rozstrzygnie powyższych kwestii przyjmuje się, że zadecydował o bezpośrednim działaniu nowego prawa (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wyd. Sejmowe 1997, s. 49-53; wyrok NSA z 23.9.2009 r. II GSK 1044/08). Sąd I instancji podkreślił, że zdaniem skarżącej - zastosowanie art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej miałoby skutek retroaktywny, ponieważ w przeszłości zrealizowały się już wszystkie elementy stanu faktycznego stanowiącego podstawę roszczenia - doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które spowodowało po stronie inwestora nie tylko obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w związku z wykonanymi pracami, ale też obowiązek rekompensaty za utratę wartości nieruchomości. W nauce prawa i judykaturze odróżnia się retroakcję właściwą od retroakcji pozornej (retrospektywności). Retrospektywność dotyczy stosunków zaistniałych wcześniej i nadal trwających, wówczas nowe prawo stosuje się bezpośrednio do trwających stosunków prawnych (wyroki TK z: 31.1.1996 r. K 9/95, OTK ZU 1996/1/2; 31.3.1998 r. K 24/97, OTK ZU 1998/2/13). O tym, że przepisy mają charakter retrospektywny, a nie retroaktywny, możemy mówić wówczas, gdy nowe przepisy stosuje się do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie nowelizacji i nie wywołują one skutków dla stosunków i sytuacji prawnych, w zakresie, w jakim istniały one przed ich wejściem w życie (wyrok TK K 33/06; wyrok z 18.10.2006 r. P 27/05, OTK-A 2006/9/124; wyrok NSA z 7.10.2010 r. II FSK 884/09, dalej wyrok II FSK 884/09). Odstępstwo od zakazu retroaktywności nowego prawa dopuszczalne jest tylko wówczas gdy przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (wyrok TK z 19.10.1993 r. K 14/92, OTK 1993, s. 69 i n., cz. I, OTK 1993, s. 328 i n., cz. II; wyrok NSA II FSK 884/09) lub gdy wsteczne działanie prawa jest konieczne dla realizacji określonej zasady konstytucyjnej (wyrok TK z: 5.11.2002 r. P 7/01, OTK-A 2002/6/80; 7.2.2006 r. SK 45/04, OTK-A 2006/2/15; 5.9.2007 r. P 21/06, OTK-A 2007/8/96). Podstawy retroaktywności winny wynikać z brzmienia lub celu ustawy (uchwała SN z 22.11.2013 r. III CZP 75/13, OSNC 2014/7-8/75; wyrok SN z 17.11.2011 r. IV CSK 70/11; postanowienie SN z 16.12.2003 r. II CK 328/02). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała NSA z 10.4.2006 r. I OPS 1/06; M. Kotulski, Zasada lex retro non agit w prawie administracyjnym, w: Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, pod red. A. Błasia, Warszawa 2014, s. 301 i nast.; wyroki NSA z: 14.6.2021 r. III OSK 3667/21; 25.1.2018 r. I OSK 1787/17). W przypadku retrospektywności nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko - w sposób prospektywny - modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. O retroaktywności nie można mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku (wyrok NSA z 27.3.2014 r. II GSK 35/13). Rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa uważa się za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów - adresatów tych norm (E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003 r., s. 355-356; wyrok TK z 31.3.1998 r. K 24/97, OTK ZU nr 2 (17)/1998 s. 90). W ocenie Sądu I instancji, ograniczenie sposobu użytkowania jest stosunkiem prawnym o charakterze ciągłym, otwartym, a co za tym idzie zastosowanie ma nowe prawo. Należy przypomnieć, że zakładanie i eksploatacja na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń może być realizowane w dwojakim trybie: cywilnym, w oparciu o instytucję służebności przesyłu, art. 3051-3054 kc i administracyjnym, w oparciu o wskazane wyżej przepisy - art. 124 i 124b ugn. Oba te tryby dotyczą instytucji prawnych o charakterze ciągłym, polegają na długotrwałym (lub stałym, do odwołania) obowiązku tolerowania korzystania przez inny podmiot z nieruchomości. W judykaturze przyjmuje się, że uprawnienie wynikające z decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 ugn stanowi surogat służebności przesyłu. Istota tego ograniczenia polega więc na ograniczeniu w prawie własności każdego właściciela nieruchomości, która obciążona jest rozstrzygnięciem z art. 124 ust. 1 ugn. Stanowi ono swego rodzaju odpowiednik ograniczonego prawa rzeczowego o charakterze publicznoprawnym lub co najmniej uprawnienie o tożsamej z ograniczonymi prawami rzeczowymi funkcji. W judykaturze wskazuje się, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn określana jest jako tzw. "służebność publiczna". Stąd w ocenie Sądu I instancji nie należy traktować nowej ustawy jako działającej retroaktywnie, ale jako retrospektywnie, ingerującej w istniejący stosunek prawny. Już tylko na marginesie skład orzekający Sądu I instancji wskazał, że istnieje ważny interes społeczny, który czyniłby retroakcyjność normy wprowadzonej nowelizacją, dopuszczalnym. Został on wprost wyartykułowany w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej. Uzasadniając krótki 7 - dniowy okres vacatio legis podkreślono, że pozwoli on na terminową realizację inwestycji w sektorze elektroenergetycznym, gazowym oraz naftowym - strategicznych z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego Rzeczypospolitej Polskiej - a także pozwoli na płynne przejście zadań określonych w specustawie terminalowej ze spółki Z. S.A. na spółkę O. S.A. w związku z ich planowanym połączeniem. W związku z koniecznością pilnego wejścia w życie przepisów usprawniających przygotowanie i realizację strategicznych inwestycji w sektorze energetycznym, a także brzmieniem przepisów przejściowych, za celowe uznać należy zastosowanie 7-dniowego okresu vacatio legis. W dalszej części uzasadnienia projektu ponownie podkreślono znaczenie inwestycji wymienionych w projekcie ustawy dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczypospolitej Polskiej i konieczność zapewnienia sprawnej realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, co wiąże się z jak najszybszym wprowadzeniem zaproponowanych zmian. Jak już zostało to wcześniej wyjaśnione, ustawodawca odróżnił sytuację podmiotów wymienionych w art. 22 ust 6 ustawy przesyłowej od pozostałych właścicieli i wskazał, że rozróżniając ich sytuację prawną kierował się ważnymi względami społecznymi - niedopuszczaniem do obciążania odbiorców energii elektrycznej kosztami odszkodowań, brak racjonalności w dokonywaniu przesunięć środków finansowych, gdy stronami stosunku prawnego były podmioty, których jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji organy administracyjne trafnie zastosowały art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej, a w konsekwencji umorzyły na podstawie art. 105 kpa postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania jako bezprzedmiotowe. Organ administracji publicznej prawidłowo ustalił stan faktyczny niezbędny do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zebrał cały niezbędny materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny, niewykraczając poza zakres swobodnej oceny dowodów. W szczególności należy wskazać, że wbrew zarzutom strony z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, w szczególności z uproszczonego wypis[u] z rejestru gruntów, gdzie została oznaczona jako "Tk", protokołu częściowego przekazania przedmiotowej, a także treści operatu szacunkowego, wynika, że działka nr [...] stanowiła tereny kolejowe. Definicję terenów kolejowych zawiera obecnie punkt 20 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. poz. 1390 ze zm.). Do terenów kolejowych zalicza się grunty zajęte pod budowle i inne urządzenia przeznaczone do prowadzenia i obsługi ruchu kolejowego, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania: linie kolejowe, bocznice kolejowe wraz z infrastrukturą stanowiącą ich część, stacje, rampy, magazyny, itp. Na działce znajduje się tor główny zasadniczy, wiadukty i przepustnice, stąd działkę stanowi teren kolejowy, nawet jeśli obecnie są wyłączone z użytku. Skarżący w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji nie kwestionował tej okoliczności. W odwołaniu nie przedłożył dokumentu, z którego wynikałoby, że doszło do jakiejkolwiek zmiany stanu faktycznego. Również w skardze zarzut nieaktualności stan[u] faktycznego jest gołosłowny. Na marginesie wskazano, że sama zmiana oznaczenia terenu z "teren kolejowy (Tk)" na "teren przeznaczony pod budowę linii kolejowych (Tp)" nie świadczy o tym, że dany teren nie ma charakteru terenu kolejowego. Możliwa jest bowiem budowa nowej linii kolejowej na terenie, gdzie znajduje się stara linia kolejowa (k. akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodły X. S.A. (dalej skarżący kasacyjnie) reprezentowane przez r. pr. N.P., zarzucając wyrokowi IV SA/Wa 1099/22 naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie skargi skarżącego i nieuchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z 30 listopada 2021 r. mimo naruszenia przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które nastąpiło w wyniku niedokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy i pominięcia istotnych w niniejszej sprawie dokumentów (podpisanych przez spółkę X. S.A. jako zarządcy infrastruktury kolejowej: sporządzonego w dniu 26 sierpnia 2019 r. protokołu przekazania gruntu oraz sporządzonego w dniu 12 września 2019 r. protokołu odbioru gruntu; uzgodnienia wydanego w dniu 12 października 2016 r. przez zarządcę infrastruktury kolejowej - spółkę X. S.A. Powyższe skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżący kasacyjnie ma status zarządcy infrastruktury kolejowej, co z kolei stanowiło podstawę do stwierdzenia, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem winno nastąpić bez odszkodowania i doprowadziło do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2021 r. mimo naruszenia przepisów postępowania - art. 105 § 1 kpa i przez umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w skutek ograniczenia sposobu korzystania z oddanej skarżącemu kasacyjnie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w gminie S., obręb C., oznaczonej jako działka nr [...], mimo braku istnienia podstaw prawnych do uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe i w konsekwencji braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2021 r. mimo naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 kpa przez brak wyjaśnienia czy położona w gminie S. obręb C., działka nr [...] stanowi w chwili wydania rozstrzygnięcia obszar kolejowy. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ status obszaru kolejowego stanowi jedną z przesłanek dopuszczających ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości bez odszkodowania, zaś brak ustaleń w tym przedmiocie nie pozwala na przyjęcie, że doszło do ziszczenia się przesłanki wywłaszczenia z praw bez odszkodowania i umorzenia postępowania w sprawie jego ustalenia; II. prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 1 i 3 ustawy przesyłowej (nie zastosowania wyżej wskazanych regulacji prawnych) i bezzasadną odmowę wypłaty odszkodowania za szkody wskutek ograniczenia sposobu korzystania z położonej w gminie S. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb C. przez umorzenie postępowania w sprawie odszkodowania, mimo, że w świetle art. 22 ust. 1 i 3 ustawy przesyłowej ograniczenie sposobu korzystania z objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości winno nastąpić za odszkodowaniem, w związku z czym skarżący nabył prawo do odszkodowania; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2021 r. wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej i błędne uznanie, że ograniczenie skarżącemu kasacyjnie sposobu korzystania z nieruchomości oddanej skarżącemu kasacyjnie w użytkowanie wieczyste winno nastąpić bez odszkodowania, mimo, że skarżący kasacyjnie nie jest podmiotem objętym hipotezą art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej tj. nie jest zarządcą obszaru kolejowego i mimo, że art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej nie odnosi się do użytkowania wieczystego. Z ostrożności skarżący kasacyjnie podniósł, że gdyby Sąd I Instancji ocenił, że decydującą przesłanką zastosowania art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej jest posiadanie przez nieruchomość będącą przedmiotem ograniczenia statusu obszaru kolejowego stanowiącego własność Skarbu Państwa, innymi słowy, gdyby Sąd I Instancji ocenił, że art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej ma zastosowanie z uwagi na rodzaj nieruchomości (obszar kolejowy), niezależnie od tego, czy skarżący kasacyjnie jest zarządcą tego obszaru kolejowego czy nie lub bez względu na to, że art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej odnosi się do prawa własności, nie zaś do użytkowania wieczystego, wówczas uzasadniony byłby zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych wynikającego z błędnej wykładni art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej. Przyjęcie, że art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej ma zastosowanie do podmiotu niebędącego zarządcą obszaru kolejowego lub, że przepis ten odnosi się do użytkowania wieczystego, oznacza mylne rozumienie art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej. Prawidłowa wykładnia art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej, przeprowadzona z zachowaniem obowiązujących w polskim porządku prawnym reguł wykładni, w tym przy uwzględnieniu istotnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego nakazuje przyjąć, że ograniczenie sposobu korzystania bez odszkodowania może dotyczyć jedynie Skarbu Państwa, zarządców infrastruktury kolejowej w przypadku gruntów objętych obszarem kolejowym, właściwych zarządców dróg, w przypadku ustanowienia ograniczenia na gruntach stanowiących pas drogowy oraz podmiotów wykonujących prawa właścicielskie zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy Prawo wodne - w tych przypadkach gdy ograniczenie dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i nie dotyczy użytkowania wieczystego: nadto z ostrożności 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2021 r. wynikające z błędnej wykładni art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej i nieprawidłowym uznaniu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddanej skarżącemu kasacyjnie w użytkowanie wieczyste winno nastąpić bez odszkodowania na rzecz skarżącego kasacyjnie, mimo, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz powstała z tego tytułu szkoda skarżącego kasacyjnie zaistniały przed wejściem w życie art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. zakresie sieci przesyłowych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.) przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.) - niezastosowania wskazanej regulacji prawnej i w następstwie odmowę wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z położonej w gminie S. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb C. przez umorzenie postępowania w sprawie odszkodowania, mimo, że w świetle art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.) ograniczenie sposobu korzystania z objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości winno nastąpić za odszkodowaniem w związku z czym skarżący kasacyjnie nabył prawo do odszkodowania; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarze nieruchomościami [Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, zm. 815, dalej ugn - uw. NSA] w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.) przez oddalenie skargi Skarżącego i nieuchylenie decyzji z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ugn; zw. z art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej tj. niezastosowania wskazanych regulacji prawa materialnego w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie wskazane w wyżej wymienionych przepisach prawa materialnego przesłanki ustalenia odszkodowania, w związku z czym brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania; 6. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 124 i art. 124b ugn przez ich błędną wykładnię i uznanie, że dotyczą instytucji prawnej o charakterze ciągłym, tożsamej z instytucją służebności przesyłu uregulowanej w art. 305¹ kc, w sytuacji gdy art. 124 i art. 124b ugn dotyczą zdarzeń, które nie mają charakteru ciągłego w znaczeniu cywilnoprawnym, w związku z czym brak jest podstaw do odmowy ustalenia odszkodowania i umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP - uw. NSA] przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. i nie przyznanie skarżącemu słusznego odszkodowania za wywłaszczone prawa; 8. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez oddalenie skargi Skarżącego i nieuchylenie decyzji z 2 marca 2022 r., i poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 2 Konstytucji RP i naruszenia wynikającej z wyżej wskazanej normy konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych i niedziałania prawa wstecz, co skutkowało odmową przyznania Skarżącemu kasacyjnie odszkodowania i umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie; 9. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 23 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej Infrastruktury energetycznej ([Dz.U. z 2021 r. poz. 922 - uw. NSA], dalej ustawa zmieniająca) w zw. z art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej i w zw. z § 30 ust. 2 pkt 1 [Załącznika do - uw. NSA] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej ZTP) przez oddalenie skargi Skarżącego i nieuchylenie decyzji z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy art. 23 ustawy zmieniającej nie zawiera przepisów przejściowych w odniesieniu do instytucji ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej obszar kolejowy będący własnością Skarbu Państwa (art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej) i nie reguluje kwestii umorzenia postępowania w myśl § 30 ust. 2 pkt 1 ZTP, w związku z czym brak jest podstaw by uznać, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej wprowadzony ustawą zmieniającą ustawę przesyłową, zaś wszczęte i niezakończone dotychczas postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętej obszarem kolejowym stanowiącym własność Skarbu Państwa winny zostać umorzone; 10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 4 "ust." [winno być "pkt"] 8, "ust." [winno być "pkt"] 2 i "ust." [winno być "pkt" - uw. NSA] 1a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej przez oddalenie skargi Skarżącego i nie uchylenie decyzji z 2 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego i uznanie, że przesłanką wyłączającą uprawnienie do odszkodowania jest posiadanie przez nieruchomość co do której ograniczono sposób korzystania statusu terenu kolejowego, nie zaś obszaru kolejowego Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości wyroku IV SA/Wa 1099/22 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 122-128 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Y. S.A. z siedzibą w K. (dalej uczestnik), reprezentowana przez r. pr. J.S., wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu pisma m. in. wskazano, że wywody skarżącego kasacyjnie, że nie jest ona zarządcą infrastruktury kolejowej w związku z tym winno zostać ustalone na jej rzecz odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej dotyczy wszystkich gruntów objętych obszarem kolejowym stanowiącym własność Skarbu Państwa bez względu na to w czyim posiadaniu, władaniu, użytkowaniu czy zarządzie nieruchomości się znajdują. Ustawodawca nie wprowadził żadnego wyjątku. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej nie ma skutku retroaktywnego, gdyż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest stosunkiem prawnym o charakterze ciągłym, otwartym, czego konsekwencją jest obowiązek zastosowania nowego prawa, obowiązującego w dacie wydawania decyzji administracyjnej (k. 155-156v akt sądowych). Na rozprawie dnia 30 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie r. pr. N.P. wnosiła i wywodziła jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik Ministra Finansów i Gospodarki r. pr. M.Z. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, w pełni aprobując stanowisko z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji; wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik uczestnika postępowania r. pr. M.Ś. wnosiła o: oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną; zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 ppsa Stosownie do art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. O istocie kontrolowanej sprawy przesądzają kwestie obejmujące prawo materialne, a zarzuty tego dotyczące znajdują także odniesienie w sformułowanych zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też to właśnie od zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zacząć rozważania prowadzone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W realiach kontrolowanej sprawy materialnoprawne podstawy kwestionowanych decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 - tempus regit actum). Relacjonując w tym zakresie uwarunkowania faktyczne i prawne niniejszej sprawy, należy ograniczyć się do stwierdzenia, kluczowego dla jej rozstrzygnięcia, zgodnie z którym zasadniczą osią sporu jest kwestia zastosowania przez organy administracyjne art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej, a następnie aprobaty takiego działania przez Sąd I instancji. "W przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, następuje bez odszkodowania" (art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej). Przepis ten został dodany do materii ustawy przesyłowej mocą art. 5 pkt 25 ustawy z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej. Istotne jest przy tym, że ustawę zmieniającą opatrzono regułami intertemporalnymi, określonymi w jej art. 23, które wskazują na sposób postępowania w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzją ostateczną. Przepisy intertemporalne zawarte w ustawie zmieniającej, nie objęły art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej, co - uwzględniając zasadę legalizmu oraz zasadę aktualności - doprowadziło organy administracyjne i Sąd I instancji do konkluzji o bezpośrednim działaniu nowego prawa. Ta deklaracja dotycząca stosowania art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej jest fundamentalna, gdyż postępowanie administracyjne przed organem I instancji wszczęto dnia 10 kwietnia 2020 r., zaś w jego toku - lecz jeszcze przed zakończeniem tego postępowania decyzją ostateczną - nastąpiła opisana wyżej modyfikacja stanu prawnego przesądzająca, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej następuje bez odszkodowania w przypadku, gdy nieruchomości te stanowią grunty Skarbu Państwa. Dlatego też, z uwagi na treść art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej i bardzo istotny fakt, że nieruchomość, której dotyczyło postępowanie była własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym X. S.A. w W., jak również przy równoczesnym braku regulacji przepisów intertemporalnych, w ocenie organów administracyjnych zaakceptowanej przez Sąd I instancji, brak było materialnoprawnych podstaw do orzekania o odszkodowaniu. W konsekwencji postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Jak już wskazano wcześniej, w wyniku nowelizacji z 20 kwietnia 2021 r. art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej otrzymał brzmienie, zgodnie z którym "w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, następuje bez odszkodowania". Wykładnia historyczna uwzględniająca materiały legislacyjne przygotowane w ramach nowelizacji z 20 kwietnia 2021 r., uprawnia do konkluzji, że ratio legis ustanowienia art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej było takie, by wyłączyć możliwość wypłaty odszkodowania, lecz jedynie za wskazane w powołanym przepisie ustawy przesyłowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa z uwagi na charakter i cel inwestycji oraz strukturę właścicielką podmiotu, który obowiązany jest do wypłaty odszkodowania. Wprowadzona nowelizacja nie dotyczy nieruchomości stanowiących własność podmiotów innych niż Skarb Państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za taką wykładnią przemawia analiza uzasadnienia projektowanych zmian, a w szczególności ten fragment Rządowego projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (druk nr 916), zgodnie z którym "Na podstawie art. 22 ust. 6 odszkodowanie nie jest przyznawane za ograniczenie sposobu korzystania w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, których właścicielem jest Skarb Państwa. Mając na uwadze to, iż wyżej wymienione grunty stanowią własność Skarbu Państwa, a także charakter i cel prowadzonych na podstawie ustawy inwestycji oraz strukturę właścicielską podmiotu, który jest za nie odpowiedzialny, za niezasadne uznano przyznanie odszkodowania Skarbowi Państwa. Podkreślić należy, że realizująca inwestycje Spółka jest osobą prawną, której 100% akcji należy do Skarbu Państwa, w związku z czym wypłatę przez nią odszkodowania Skarbowi Państwa uznać należy za nieuzasadnioną. Wprowadzenie obowiązku wypłaty odszkodowania Skarbowi Państwa byłoby przenoszeniem środków między państwową osobą prawną, a jej właścicielem" Mając na uwadze powyższe rozumienie art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej, konieczne jest wyjaśnienie, czy przepis ten dotyczy również nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednakże oddanych w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż - jak ustaliły organy administracyjne - nieruchomość, której dotyczyło postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest własnością Skarbu Państwa, lecz znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółki. W odniesieniu do tego zagadnienia należy zauważyć, że wedle art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej w brzmieniu sprzed nowelizacji, do ustalenia i wypłacenia odszkodowania odpowiednie zastosowanie znajdował art. 124 ust. 2 i 4-7 ugn. W wyniku nowelizacji, dotychczasowe brzmienie art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej otrzymało brzmienie przewidujące możliwość ustanowienia dodatkowych zakazów i nakazów w ramach decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Na skutek nowelizacji dodano do art. 22 ustawy przesyłowej nowe ustępy 3-8 w następującym brzmieniu: "3. Przepisy art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. 4. Na wniosek inwestora ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić na rzecz innego niż inwestor podmiotu, w szczególności przedsiębiorstwa energetycznego, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego lub przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. 5. Na wniosek inwestora ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić na czas określony. 6. W przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, następuje bez odszkodowania. 7. Decyzje w zakresie odszkodowań wydaje wojewoda. Obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża inwestora. W przypadku, o którym mowa w ust. 4, obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża podmiot, na rzecz którego następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Inwestor albo podmiot, na rzecz którego następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, na podstawie odrębnego porozumienia zawartego z wojewodą, pokrywają koszty ustalenia wysokości odszkodowań. 8. Przepis ust. 1 stosuje się z uwzględnieniem warunków wejścia na teren określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o ile jest ona wymagana." Oznacza to, że przed 27 maja 2021 r. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosować należało odpowiednio przepisy art. 124 ust. 2 i 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po nowelizacji, przepisy art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów ustawy przesyłowej. Zwrócić należy uwagę na przepis art. 24 ustawy przesyłowej, który zarówno przed nowelizacją, jak i po niej stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa o decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Przepisu art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się." "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw" (art. 128 ust. 1 ugn). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 22 ustawy przesyłowej odpowiada w istocie instytucji wskazanej w art. 124 ugn, uznawanej w za rodzaj wywłaszczenia. Z art. 22 ust. 1 i 3 w związku z art. 24 ustawy przesyłowej i art. 128 ust. 1 ugn należy wyprowadzić wniosek, że odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przysługuje również użytkownikowi wieczystemu. Stanowisko to potwierdza treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej w zakresie nowelizacji art. 22. Wskazano w nim bowiem, że "Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w odniesieniu do nieruchomości innych niż wskazane w art. 22 ust. 6, następuje za odszkodowaniem, które finansowane jest przez inwestora. Przez wskazanie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje za odszkodowaniem oraz odesłanie do art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zapewniona została ochrona właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości." W art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej, wymieniono określone rodzaje gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, za które nie przysługuje odszkodowanie: grunty pokryte wodami, grunty stanowiące pas drogowy drogi publicznej i grunty objęte obszarem kolejowym. W art. 22a ustawy przesyłowej przewidziany został mechanizm ustalania sposobu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy lub gruntów objętych obszarem kolejowym. W powołanym przepisie przewidziano możliwość zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a odpowiednio - właściwym podmiotem wykonującym prawa właścicielskie zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, właściwym zarządcą drogi, właściwym zarządcą infrastruktury kolejowej lub innym właściwym podmiotem zarządzającym obszarem kolejowym, o zawarcie porozumienia określającego warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 (art. 22a ust. 1 ustawy przesyłowej). Porozumienie to określa wysokość opłat za wykonywanie przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 (art. 22a ust. 2 ustawy przesyłowej). W przypadku niezawarcia porozumienia, inwestor jest uprawniony do złożenia wniosku do wojewody o wydanie decyzji określającej warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 (art. 22a ust. 3 ustawy przesyłowej). W decyzji, o której mowa w ust. 3, wojewoda określa również wysokość opłat za wykonywanie przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile nie budzi wątpliwości, że pas drogowy drogi publicznej nie może być objęty prawem użytkowania wieczystego, o tyle wątpliwości mogą powstać w odniesieniu do gruntów określonych jako objęte obszarem kolejowym. Pojęcie obszaru kolejowego zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, które wynikało z tekstu jednolitego opublikowanego w Dz.U. z 2020 r. poz. 1043 ze zm., dalej utk), zgodnie z którym obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy (K. Jaskulak w: red. M. Wierzbowski, P. Wajda, M. Trela, Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s.107-108; K. B. Wojciechowska, Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 32-34, nb 28). Pojęcie zarządcy infrastruktury kolejowej zdefiniowano w art. 4 pkt 7 utk i oznacza ono podmiot odpowiedzialny za zarządzanie infrastrukturą kolejową, jej eksploatację, utrzymanie, odnowienie lub udział w rozwoju tej infrastruktury, a w przypadku budowy nowej infrastruktury, podmiot, który przystąpił do jej budowy w charakterze inwestora. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że pojęcie infrastruktury kolejowej, obejmuje elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym pod warunkiem, że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania, to jest obejmuje: 1) tory kolejowe, w tym rozjazdy i skrzyżowania torów, wchodzące w ich skład szyny, szyny żłobkowe, kierownice, odbojnice, prowadnice, zwrotnice, krzyżownice i inne elementy rozjazdów, podkłady kolejowe i przytwierdzenia, drobne elementy nawierzchni kolejowej, podsypka w tym tłuczeń i piasek; 2) obrotnice i przesuwnice; 3) podtorze, w szczególności nasypy i przekopy, systemy kanałów i rowów odwadniających, rowy murowane, ściany osłonowe, roślinność posadzona w celu ochrony skarp; 4) obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp; 5) nastawnie, urządzenia sterowania ruchem kolejowym, w tym urządzenia zabezpieczające, sygnalizacyjne i łącznościowe na szlaku, w stacjach i stacjach rozrządowych, urządzenia służące do wytwarzania, przetwarzania i dystrybucji prądu elektrycznego do celów sygnalizacji i łączności; budynki, w których takie urządzenia lub instalacje się znajdują; przytorowe urządzenia kontroli bezpiecznej jazdy pociągów i wykrywania stanów awaryjnych w przejeżdżającym taborze; hamulce torowe; urządzenia do ogrzewania rozjazdów; 6) perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego; 7) rampy towarowe, w tym w terminalach towarowych, wraz z drogami dowozu i odwozu towarów do dróg publicznych; 8) drogi technologiczne i przejścia wzdłuż torów, mury ogradzające, żywopłoty, ogrodzenia, pasy przeciwpożarowe, zasłony odśnieżne; 9) przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia w poziomie szyn, w tym urządzenia i systemy służące zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego; 10) systemy oświetleniowe do celów ruchu kolejowego i bezpieczeństwa; 11) urządzenia przetwarzania i rozdziału energii elektrycznej na potrzeby zasilania trakcyjnego: podstacje, kable zasilające pomiędzy podstacjami i przewodami jezdnymi, sieć trakcyjna wraz z konstrukcjami wsporczymi, trzecia szyna z konstrukcjami wsporczymi; 12) grunty, oznaczone jako działki ewidencyjne, na których znajdują się elementy wymienione w pkt 1-11. Ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 561, dalej ustawa o komercjalizacji PKP lub ukPKP) ustawodawca przewidział restrukturyzację X. S.A. obejmują działania zmieniające strukturę przedsiębiorstwa spółki, polegające m.in. na utworzeniu przez X. S.A. spółek przewozowych, spółki zarządzającej liniami kolejowymi oraz innych spółek. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ukPKP, X. S.A. miała utworzyć spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działającą pod firmą "X. Spółka Akcyjna", dalej jako X.’ S.A. W świetle art. 15 ust. 4a utk, X.’ S.A. zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Implikuje to daleko idące konsekwencje prawne, gdyż w przypadku obszarów kolejowych może dojść do sytuacji, w której inny podmiot będzie użytkownikiem wieczystym danej działki a inny - jej zarządcą w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. W takiej sytuacji należy rozważyć, czy art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej wyłącza możliwość przyznania odszkodowania użytkownikowi wieczystemu, przy jednoczesnej możliwości zawarcia pomiędzy inwestorem a zarządcą obszaru kolejowego porozumienia określającego warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej z jednoczesnym określeniem wysokości wynagrodzenia przysługującego za wykonywanie przez inwestora praw wynikających z art. 22 ust. 1 analizowanej ustawy (art. 22a ust. 1 ustawy przesyłowej). Przyjęcie takiego rozumienia art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej oznaczałoby, że użytkownik wieczysty nie jest stroną porozumienia dotyczącego działki gruntu, która została mu oddana w użytkowanie wieczyste. Nie jest również stroną ewentualnego postępowania, o którym mowa w art. 22a ust. 3 i 4 ustawy przesyłowej. Podkreślić należy, że w świetle art. 22a ust. 6 ustawy przesyłowej stronami postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 3, są wyłącznie inwestor oraz odpowiednio właściwy podmiot, o którym mowa w art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, właściwy zarządca drogi, właściwy zarządca infrastruktury kolejowej lub inny właściwy podmiot zarządzający obszarem kolejowym. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że porozumienie, o którym mowa w art. 22a ust. 1, albo decyzja, o której mowa w art. 22a ust. 3, zastępuje w praktyce umowę użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, o której mowa w art. 261 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, oraz decyzję wydawaną przez właściwych zarządców dróg na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także porozumienia zawierane z właściwymi zarządcami infrastruktury. Przyjęcie wykładni, w świetle której art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej znajduje również zastosowanie do obszarów kolejowych zarządzanych przez ich zarządcę w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym, którym z mocy art. 15 ust. 4a utk jest podmiot odrębny od użytkownika wieczystego, czyli skarżącej Spółki, oznaczałoby, że użytkownik wieczysty pozbawiony zostaje możliwości decydowania o pozostającej w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości, rozumianej jako działka gruntu stanowiąca obszar kolejowy. Co więcej, w świetle uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, takie rozumienie analizowanego przepisu oznaczałoby, że bez zgody użytkownika wieczystego na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste ustanowione zostaje ograniczone prawo rzeczowe jakim jest prawo użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego (art. 252 kc). W świetle art. 233 kc w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, mający bezpośrednie źródło w przepisach Kodeksu cywilnego, że ze względu na treść użytkowania wieczystego (art. 233 kc) i jego konstrukcję prawną użytkownik wieczysty ma prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób podobnie jak właściciel, jak również w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać (wyrok SN z 2.6.2016 r. I CSK 533/15; postanowienie SN z 29.1.2016 r. II CSK 87/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwe przyjęcie wykładni art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej, w świetle której przepis ten winien być rozumiany jako ustawa, o której mowa w art. 233 kc ograniczająca zakres uprawnień użytkownika wieczystego. Przyjęcie takiej wykładni skutkowałyby bowiem tym, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym bez udziału użytkownika wieczystego dochodzi do ograniczenia prawa rzeczowego na oddanej mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości i to bez odszkodowania. Taka wykładnia stałaby w sprzeczności zarówno z istotą prawa użytkowania wieczystego i jego ochroną wynikającą z art. 233 kc, a ponadto godziłaby w zasadę ochrony prawa własności wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji należy przyjąć - i takie jest zapatrywanie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie - że art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej nie obejmuje swoim zakresem nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste innym podmiotom, nawet jeżeli nieruchomości składają się z działek gruntu wchodzących w skład obszarów kolejowych zarządzanych przez zarządcę będącego podmiotem odrębnym od użytkownika wieczystego. Z uwagi na zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego i powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy. Dlatego zasadne było uchylenie w całości zaskarżonego nią wyroku. Zarazem, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa rozpoznał także skargę, uwzględniając ją i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 ppsa w zw. z art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (art. 135 ppsa). Również te decyzje oparto na błędnej wykładni omówionych wcześniej przepisów prawa materialnego, gdyż - jak trafnie wywiodła skarżąca kasacyjnie - art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej, w świetle poczynionych wyżej wywodów, winien być wykładany tak, że jest to regulacja, która nie dotyczy użytkowników wieczystych, a więc także ubiegającej się o odszkodowanie Spółki. W konsekwencji postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości położonej w gminie S., obręb C., oznaczonej jako działka nr [...], wskutek ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w związku z przeprowadzonymi pracami budowlanymi, nie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wojewoda Pomorski prowadząc to postępowanie jeszcze raz, stosownie do art. 153 w zw. z art. 193 ppsa, uwzględni ocenę prawną wyrażoną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istota sprowadza się do przedstawionego wyżej sposobu wykładni art. 22 ust. 6 ustawy przesyłowej i - jako organ I instancji - wyda merytoryczną decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia odszkodowania. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa.