I OSK 2321/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Jakub Toczydłowski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1374/21 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 października 2021 r., znak: WS-VI.7534.2.37.2021.BK w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 marca 2022 r. oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 października 2021 r., znak: WS-VI.7534.2.37.2021.BK w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. W., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.1. art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego błędne zastosowanie) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej jako: "p.u.s.a.") polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia tej decyzji w całości, względnie do stwierdzenia jej nieważności w całości, co jest równoznaczne także z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda Małopolski przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; 1.2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a względnie art. 138 § 2 k.p.a. (w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 140 k.p.a. a także w związku z art. 105 § 1 k.p.a.) poprzez błędne oddalenie skargi, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów, polegającego na utrzymaniu przez Wojewodę Małopolskiego w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał istnienie przesłanek merytorycznego orzekania w sprawie, i organ winien był albo uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości i wydać merytoryczne orzeczenie co do istoty sprawy w następstwie złożenia wniosku przez skarżącą (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.); podczas gdy prawidłowa analiza w przedmiotowym zakresie powinna była spowodować uchylenie przez Sąd I instancji w całości zaskarżonej decyzji Wojewody i merytoryczne orzeczenie o żądaniu skarżącej (względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia), co uprawnia do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. 1.3. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że Wojewoda Małopolski oparł się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i stwierdzeniach zawartych w rozstrzygnięciach wydanych w innych sprawach, zaniechał przeprowadzenia we własnym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i pominął zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 81 a § 1 k.p.a., która stanowi o rozstrzyganiu okoliczności faktycznych na korzyść strony; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy, gdyby WSA zauważył powyższe braki w postępowaniu i decyzji Wojewody, powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. 1.4. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem zaakceptowania ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a., polegającej na braku wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy i naruszenia zasady zaufania, w szczególności polegających na: - nienależytym rozpatrzeniu skutków decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do działki nr [...], i ograniczeniu się wyłącznie do oceny w oparciu o nazwy tych decyzji; - zaniechaniu wzięcia pod uwagę wywłaszczeniowych skutków decyzji podjętych i wydanych w stosunku do działki nr [...]; - całkowitym pominięciu jednej z kluczowych kwestii, jaka była podnoszona w odwołaniu, tj. zarzutu zaniechania zbadania przez Prezydenta Miasta Krakowa okoliczności sprawy i zastąpienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ogólnikowym powołaniem się na "pożar Archiwum", podczas gdy także w tego rodzaju sytuacji organ nie powinien poprzestać na tego rodzaju ogólnikowym stwierdzeniu, jako podstawie ustaleń faktycznych (zarzuty w tym zakresie zostały pominięte milczeniem przez Wojewodę Małopolskiego, czego nie dostrzegł również Sąd I instancji), podczas gdy prawidłowa analiza sprawy, gdyby WSA zauważył powyższe braki w postępowaniu i decyzji Wojewody, powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. 1.5. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem zaakceptowania ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji błędów w sformułowaniu uzasadnienia decyzji Wojewody, polegających na tym, że: (a) w uzasadnieniu decyzji Wojewody nie odniesiono się w sposób wyczerpujący (albo w ogóle) do zarzutów złożonego przez skarżącą odwołania; (b) uzasadnienie decyzji Wojewody sformułowane zostało w sposób ogólnikowy, z jedynie pobieżnym podaniem przez organ II instancji powodów jej wydania; (c) Wojewoda nie dostrzegł wewnętrznej sprzeczności decyzji pierwszoinstancyjnej, polegającej na przytaczaniu w niej wyroków sądów administracyjnych, których konkluzje stoją w sprzeczności wobec wydanego przez organ i instancji rozstrzygnięcia; podczas gdy uzasadnienie decyzji administracyjnej winno zawierać podanie szczegółowych podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, w taki sposób, aby strony nie musiały się domyślać jakie były powody jego wydania, który to wymóg przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd I instancji pominął, a tym samym prawidłowa analiza w przedmiotowym zakresie winna była doprowadzić Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody, a jej niedokonanie uprawnia do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. 1.6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy liczne wskazywane w skardze naruszenia prawa materialnego i procesowego przy jej wydawaniu powinny były skłonić Sąd I instancji do ich zastosowania. 1.7. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z 105 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż zarówno Wojewoda Małopolski jak i organ I instancji zastosowali nieprawidłową, bo rozszerzająca wykładnię przesłanek umorzenia postępowania, podczas gdy: - zasadą w postępowaniu administracyjnym jest merytoryczne rozpatrywanie i załatwianie spraw w drodze decyzji administracyjnych, - umorzenie postępowania stanowi wyjątek od powyższej reguły, a jako wyjątek powinno być interpretowane zawężająco, i należy ograniczać jego stosowanie wyłącznie do przypadków, gdy rzeczywiście nie istnieje przedmiot postępowania, - w niniejszej sprawie nie przestał istnieć przedmiot postępowania, jakim było ustalenie i wyplata odszkodowania, ani nie doszło do cofnięcia wniosku, - błędna wykładnia przepisów materialnych, nie mieści się w kategorii bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., Powyższe uprawnia ponadto do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. II. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 2.1. art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021, poz. 1899 z późn. zm., dalej jako "u.g.n.") w związku z art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (oraz art. 112 ust. 3 u.g.n.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na zastosowaniu zawężającego rozumienia pojęcia wywłaszczenia, która nie uwzględnia obowiązku interpretowania przepisów prawa w sposób uwzględniający postanowienia Konstytucji RP, a wskutek której uznano błędnie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy: - ze zgromadzonego przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie materiału dowodowego sprawy wynikało, że w wyniku decyzji wydanych przez organy administracji powstały skutki wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], - w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że pojęcie wywłaszczenia należy rozumieć szeroko, i nie należy go zawężać jedynie do przypadków, gdy w treści danej decyzji administracyjnej użyto słowa "wywłaszczenie"; - faktu braku powiązania danej decyzji stricte z celem publicznym (art. 112 ust. 3 u.g.n.) nie należy utożsamiać z brakiem możliwości wywołania przez tę decyzję skutków wywłaszczeniowych i niemożnością uznania, iż w jej wyniku doszło do wywłaszczenia. 2.2. art. 128 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 129 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. li ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędne niezastosowanie, polegające na ich pominięciu i uznaniu, że dopuszczalne jest pozbawienie własności nieruchomości bez wydania stosownej decyzji o odszkodowaniu podczas gdy, w związku z pozbawieniem skarżącej (a poprzednio M. M.) prawa własności nieruchomości, które miało wszelkie cechy wywłaszczenia, i tożsame z wywłaszczeniem skutki, powinna zostać wydana decyzja odszkodowawcza, ustalająca odszkodowanie odpowiadające wartości działki nr [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zrzekając się rozprawy w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy. Kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja Wojewody Małopolskiego z 11 października 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz J. W. za działkę nr [...] o pow. 492 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] objętą księgą wieczystą [...]. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko Wojewody, że skoro działka nr [...] nie była wywłaszczona, to postępowanie o ustalenie odszkodowania było bezprzedmiotowe. M. M., której następcą prawnym jest skarżąca, była wpisana w dawnej księdze gruntowej – lwh [...] jako właścicielka działki l.kat.[...] o powierzchni 2 734 m2. Działka ta podzieliła się na działkę [...] o pow. 2 669 m2 oraz działkę [...] o pow. 65 m2. Następnie działka [...] podzieliła się na działkę [...] o pow. 2 032 m2 oraz działkę [...] o pow. 637m2. Jedynie działka [...] została wywłaszczona decyzją z dnia 19 lipca 1983 r., a odszkodowanie za nią ustalone zostało w decyzji z dnia 10 października 1983 r. Natomiast działka [...] powstała z działki [...], którą odłączono z kw [...] i przyłączono do kw [...]. Sąd I instancji podkreślił, że w stosunku do działki [...] nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa. Działka [...] została wpisana do kw [...] na podstawie orzeczenia sądu wieczystoksięgowego. Wpis ten nastąpił na podstawie przedstawionego egzemplarza decyzji Naczelnika [...] z 19 lipca 1983 r., w którym dokonano odręcznych poprawek pod poz. 8: skreślono działkę nr [...] o pow. 2032 m2, a wpisano działkę nr [...] o pow. 2734 m2. Okoliczność ta była już wielokrotnie badana przez organy administracji i sądy administracyjne, m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.03.2013 r., sygn. I OSK 2468/12 i z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 266/16. Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo wyjaśnił, że do obrotu prawnego weszła decyzja nie zawierająca wskazanych poprawek. Sąd I instancji pogląd ten podzielił. Identycznie zatem ocenił, że decyzją wywłaszczeniową objęto jedynie działkę [...]. Dlatego też ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może dotyczyć tylko tej działki i tylko odnośnie do tej działki organ ma kompetencje do orzekania w sprawie odszkodowania. Ujawniona w księdze własność działki [...] Skarbu Państwa nie była zaś skutkiem wywłaszczenia. Kwestie własnościowe i odszkodowawcze wynikające z dokonanego wpisu należą do domeny prawa cywilnego, tak więc roszczeń z tym związanych należy dochodzić przed sądem powszechnym a nie w postępowaniu administracyjnym, w którym kognicja organu ograniczona jest do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że Sąd I instancji błędnie zawęził pojęcie "wywłaszczenia" wyłącznie do decyzji, które w nazwie bądź treści zawierają określenie "wywłaszczeniowa", zamiast kierować się literalnym, zupełnie jasnym brzmienie art. 112 ust. 2 u.g.n. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jako "wywłaszczenie" należy rozumieć każdą formę władczej ingerencji w prawo własności, dokonywaną wskutek działań organów państwa. Oznacza to, że wywłaszczeniem mogą być nie tylko decyzje administracyjne zawierające w swej treści wyraźne wskazanie, iż dochodzi do wywłaszczenia, ale także wszelkie inne decyzje, orzeczenia, a także inne formy władczych działań organów państwowych, które prowadzą do tożsamych skutków. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy ujawnienie w księdze wieczystej własności działki [...] Skarbu Państwa dokonane przez Sąd wieczystoksięgowy na podstawie przedstawionego egzemplarza decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika [...] z 19 lipca 1983 r., w którym poczyniono odręczne poprawki poprzez wykreślenie działki nr [...] o pow. 2032 m2 i wpisanie działki nr [...] o pow. 2734 m2, należy traktować, jako pozbawienie praw do nieruchomości, uprawniające do ubiegania się obecnie o ustalenie odszkodowania w procedurze administracyjnej określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W realiach rozpoznawanej sprawy należy odnotować, że kwestia objęcia decyzją wywłaszczeniową z 19 lipca 1983 r. działki nr [...] została poruszona m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości – działki nr [...] i z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 266/16 dotyczącym odmowy zwrotu nieruchomości – działki nr [...]. W pierwszym ze wskazanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał ustalenie, że do obrotu prawnego weszła decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika [...] z 19 lipca1983 r. bez naniesionych odręcznych poprawek, a więc wywłaszczona została nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,2032 ha. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tylko egzemplarz decyzji "wywłaszczeniowej", który został w posiadaniu organu wywłaszczeniowego, zawiera odręczne poprawki. Decyzja skierowana do poprzedniczki prawnej skarżącej nie zawierała żadnych skreśleń. Pozwala to przyjąć, że poprawki zostały naniesione na etapie ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odrębną kwestią jest okoliczność przekazania decyzji zawierającej poprawki do sądu wieczysto - księgowego, który na tej podstawie dokonał wpisu w księdze wieczystej. Powyższa kwestia nie może jednak być traktowana jako doręczenie decyzji, a tym samym wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Sprostowanie dokonanego wpisu w księdze wieczystej, który nie odpowiada prawu może mieć miejsce jedynie w drodze ustalenia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na podstawie przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W drugim z wymienionych orzeczeń (I OSK 266/16) Naczelny Sąd Administracyjny analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyraził analogiczne stanowisko, że do obrotu prawnego weszła decyzja Naczelnika [...] z dnia 19 lipca 1983 r. bez naniesionych odręcznych poprawek. Także decyzja o odszkodowaniu z 10 października 1983 r. skierowana do poprzedniczki prawnej skarżącej nie zawierała żadnych skreśleń lub poprawek. Tylko egzemplarz decyzji wywłaszczeniowej z 19 lipca 1983 r. przesłany do ksiąg wieczystych i egzemplarz decyzji z 10 października 1983 r., który został w posiadaniu organu wywłaszczeniowego zawierają odręczne poprawki i skreślenia w zakresie dotyczącym oznaczenia numeru działki i powierzchni wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Pozwala to przyjąć, że poprawki zostały naniesione na decyzji odszkodowawczej po jej wydaniu i wysłaniu do poprzedniczki prawnej skarżącej. Skarżąca potwierdziła, że ani ona, ani jej poprzedniczka prawna nie otrzymały decyzji zawierającej poprawki. NSA zauważył przy tym, że co prawda z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wywłaszczeniem objęto całą działkę [...], jednak jest to okoliczność stojąca w oczywistej sprzeczności z pierwotnym sformułowaniem rozstrzygnięcia zawartym w tej decyzji doręczonej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że przepisy k.p.a. ani inne nie wymagają aby decyzje były wydawane jedną techniką pisarską i pozwalają na dokonanie skreślenia na egzemplarzu decyzji i wpisanie właściwego tekstu odręcznie. Odnosząc się do tego twierdzenia wskazał, że nieformalne naniesienie takich poprawek po wejściu decyzji do obrotu prawnego, bez wątpienia ociera się o fałszowanie takiej decyzji. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie (por. B. Dauter, Komentarz do art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stan prawny 1 marca 2018 r.). Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. B. Dauter, Komentarz do art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stan prawny 1 marca 2018 r. oraz wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo, że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15). Co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyrok NSA z dnia 25 luty 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12, oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I FSK 328/15). Konieczność zachowania jednolitości orzecznictwa nakazuje więc uwzględnić w niniejszej sprawie stanowisko zawarte w powołanych orzeczeniach, że do obrotu prawnego weszła decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika [...] z 19 lipca 1983 r. bez naniesionych odręcznych poprawek, a więc na jej podstawie wywłaszczona została jedynie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,2032 ha. W ocenie składu orzekającego, przedstawiony powyżej stan faktyczny był wyjaśniony w sposób całkowicie wystarczający i w związku z tym zbędne było poszukiwanie jakichkolwiek dalszych, dodatkowych dowodów. Zarówno organy administracji obu instancji, jak i Sąd Wojewódzki szczegółowo uzasadniły brak możliwości podważenia wcześniejszych ustaleń. Kwestionując zaś przesądzone już elementy stanu faktycznego i domagając się ich ponownego ustalenia skarżąca kasacyjnie nie określiła, jakie - jej zdaniem - czynności organ winien jeszcze podjąć i jakich dowodów poszukiwać. Z tych powodów zarzuty naruszenia przepisów postępowania takich jak: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a odnoszące się do kwestii kompletności i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n:. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Przepis ten, dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, normuje wyczerpująco sytuacje, w których może dojść do oddzielnego rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia oraz należnego za nie odszkodowania. Zaznaczyć też należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten niejako "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło (np. wyroki NSA z : 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2800/19, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20, 18 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3870/18, 24 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 845/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotować trzeba, że wskazane tu orzeczenia NSA w zasadniczej większości odnosiły się przede wszystkim do kwestii intertemporalnej obowiązywania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz kwestii przedawnienia. Jednak nie można nie dostrzec, że dotyczyły one także zasadniczej dla niniejszej sprawy kwestii wskazania - z którymi sytuacjami polegającymi na ingerencji w prawo do nieruchomości, wiąże się wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków, ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny (por. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r. sygn. 2472/17, 26 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2011/20). Tym niemniej pozbawienie bądź ograniczenie prawa do nieruchomości, które skutkuje powstaniem roszczenia odszkodowawczego dochodzonego w trybie administracyjnoprawnym, musi stanowić taką ingerencję w prawo własności, która może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. Wynika to z definicji wywłaszczenia zawartej w art. 112 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Stosownie bowiem do art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Sięgając do wykładni autentycznej, należy wskazać, że z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej przepis art. 129 u.g.n. (wprowadzającej punkt 3) wynika, że zamiarem ustawodawcy było: "Uregulowanie trybu postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości." (zmiana 76 do art. 129, zob. druk sejmowy nr 1421, Sejm RP IV kadencji, http://www.sejm.gov.pl.). Powyższe prowadzi do wniosku, że tylko pozbawienie praw do nieruchomości, które nastąpiło w drodze jej legalnego odebrania – czy to na podstawie decyzji administracyjnej, czy z mocy prawa – może być objęte dyspozycją art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wynika to już z samej istoty "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (taki tytuł nosi rozdział 5 w dziale III u.g.n., obejmujący m.in. art. 129), które stanowi jedną z postaci odpowiedzialności odszkodowawczej za legalne działania administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 250/18) Tym samym nie oznacza to, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu temu przepisowi tak odmiennej treści od tej, jaką nadał mu ustawodawca. Nie każda utrata prawa własności może być więc kwalifikowana jako wywłaszczenie, nawet nadając temu określeniu charakter szeroki. W rozpoznawanej sprawie nie zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu działki nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie została też przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa. Podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej był egzemplarz decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r., która w takiej treści nie została doręczona stronom postępowania, na której naniesiono odręczne poprawki już po jej wejściu do obrotu prawnego. Z kolei przejęcie komunalizacyjne przez Województwo Małopolskie tej nieruchomości dokonało się z mocy prawa na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i jako takie nie jest wywłaszczeniem, a uwłaszczeniem jednostek samorządu terytorialnego na mieniu dotychczas państwowym. Powyższy stan faktyczny i prawny powoduje, że w niniejszej sprawie nie ma zatem zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z tych więc powodów postępowanie administracyjne o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz J. W. za działkę nr [...] nie mogło być w ogóle prowadzone, a skoro zostało wszczęte, to – z mocy art. 105 § 1 k.p.a. – podlegało umorzeniu. Oznacza to, że ocena Sądu I instancji zasługuje w pełni na aprobatę, a w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art.105 § 1 k.p.a. oraz art. 112 ust. 2, art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jak również art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny działania organów i zasadnie oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.