I OSK 1006/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Karol Kiczka Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020r., sygn. akt I SA/Wa 855/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 lutego 2020r. nr DO-II.7610.465.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 855/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: P. S.A.), na decyzję Ministra Rozwoju z 27 lutego 2020 r., nr DO-II.7610.465.2019.JL, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła P S.A. zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP") poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa oraz prawa użytkowania wieczystego przez P. S.A., 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, w szczególności nieuwzględnienie faktycznego pozostawania spornej nieruchomości we władaniu P. S.A. w dniu 28 lutego 2003 r. oraz znajdowania się na niej naniesień w postaci rowu odwadniającego, skarpy, podtorza, potwierdzającego przeznaczenia nieruchomości jako infrastruktury kolejowej linii O.-C., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i oddaleniem skargi, 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniesiono również o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W ramach postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Spółka wskazała na naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), uznając, że doszło do ich niezastosowania, a w rezultacie do niezastosowania środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny. Powyższe zarzuty są niezasadne. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia wskazywanych przepisów k.p.a., a tym samym nie uchybił przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skoro nie doszło do naruszeń o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jakkolwiek zgodnie z art. 7 k.p.a., inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji publicznej, to zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r. I OSK 1253/20). Sąd I instancji zasadnie uznał, że ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 37a ustawy o komercjalizacji PKP w znacznej mierze spoczywać powinien na stronie wnioskującej o uwłaszczenie. Inicjatorka postępowania powinna mieć najpełniejszą wiedzę w zakresie istniejącej infrastruktury kolejowej oraz jej historii, a przez to realną możliwość wykazania dokumentacji potwierdzającej władztwo nad gruntem i zajęcie go pod infrastrukturę kolejową w dacie istotnej dla wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, wyrażone także w zaskarżonym wyroku, że określone w k.p.a. obowiązki organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim akcentowany przez skarżącą kasacyjnie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, podlegającego następnie swobodnej ocenie, nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w celu osiągnięcia pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie można wnioskować, że organ ma prowadzić postępowanie tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r. I OSK 3577/18). Sąd poddał ocenie działanie organów wskazując, że organ I instancji dwukrotnie wzywał skarżącą Spółkę do przedłożenia dokumentów potwierdzających przesłankę posiadania przez wnioskodawcę przedmiotowego gruntu w dacie 28 lutego 2003 r., wraz z informacją kiedy znajdujące się na niej urządzenia infrastruktury kolejowej zostały wybudowane oraz czy linia O. – C. jest linią kolejową czynną, jednak skarżąca na wezwania te nie udzieliła odpowiedzi. Tymczasem to obowiązkiem skarżącej było staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości zajęcie gruntu w dniu 28 lutego 2003 r. Skoro pisma te pozostały bez odpowiedzi, prawidłowa była konkluzja Sądu I instancji, że organy nie są zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama, mimo wezwania, takich środków nie przedstawiła. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Postępowanie zostało zatem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i powołanych w skardze przepisów), a materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony. Nie jest sporne, że Spółka przedłożyła m. in. wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia 21 lutego 2019 r., wydruk z księgi wieczystej nr [...] z 3 kwietnia 2019 r., wypis z ewidencji środków trwałych dotyczący działki nr [...], a także oświadczenie z 3 kwietnia 2019 r. A. S. – [...] i D.O. – [...]. Sąd I instancji stwierdził, że analiza treści tych dokumentów nie dowodzi, by w dniu 28 lutego 2003 r. na przedmiotowej działce znajdowała się linia kolejowa oraz w tej dacie pozostawała ona we władaniu skarżącej. Sąd zauważył, że przedstawiony przez P. wypis z ewidencji środków trwałych dotyczący działki nr [...] nie jest opatrzony żadną datą, nie może zatem potwierdzać, zdaniem Sądu, istnienia na spornym gruncie w dacie 28 lutego 2003 r. wyszczególnionych w nim: rowu odwadniającego, skarpy oraz podtorza. Niesporne jest ustalenie, że grunt oznaczony jako działka nr [...] w dniu 28 lutego 2003 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, ani P. S.A. Skoro dokumenty opracowane zostały według stanu istniejącego po dacie 28 lutego 2003 r., a nie według stanu istniejącego na nieruchomości w dniu 28 lutego 2003 r., to w tej sytuacji nie mogą one zostać uznane za dowody, że na przedmiotowym gruncie w dniu 28 lutego 2003 r. znajdowała się linia kolejowa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, a P. w tej dacie władały tą nieruchomością. Nie było zatem wadliwe uznanie przez Sąd, że nie było podstaw do przyjęcia, że na dzień 28 lutego 2003 r. na przedmiotowej działce znajdowała się linia kolejowa oraz że w tej dacie pozostawała ona we władaniu skarżącej Spółki, skoro nie przedstawiono dokumentów na relewantną dla postępowania datę 28 lutego 2003 r. Sąd prawidłowo przyjął, że dokumenty przedstawiające stan na gruncie istniejący w dacie o wiele późniejszej nie potwierdzają istnienia w dacie 28 lutego 2003 r. na spornym gruncie infrastruktury kolejowej (rowu odwadniającego, skarpy oraz podtorza). Nie było również wadliwe uznanie, że oświadczenie pracowników Spółki (A.S. – [...] i D. O. – [...] z 3 kwietnia 2019 r.) było niewystarczające do uwzględnienia stanowiska skarżącej. Oświadczenie nie zawiera żadnego wyjaśnienia, na podstawie jakich własnych ustaleń lub dokumentów osoby, które złożyły to oświadczenie, powzięły informacje, o których zaświadczają, i w jakich okolicznościach posiadły wiedzę o wskazanych w nim faktach. W sytuacji zatem, gdy dowody przedstawione przez skarżącą, z uwagi na datę ich wytworzenia, nie mogły służyć wykazaniu zagospodarowania spornej nieruchomości i stanu posiadania skarżącej na dzień 28 lutego 2003 r., a spółka pomimo wezwania przez organy nie przedstawiła dodatkowych dowodów w sprawie, brak było podstaw do uznania oświadczenia spółki o jej stanie posiadania w zakresie spornej nieruchomości za dowód rozstrzygający. Brak dowodu przeciwnego nie oznacza konieczności uwzględnienia treści oświadczenia jako potwierdzającej fakt władania gruntem. Wbrew stanowisku spółki nie wskazuje to na konieczność uwzględnienia żądania, nawet przy objęciu oświadczenia domniemaniem jego prawdziwości. Moc dowodowa takiego oświadczenia nie jest zatem wystarczająca do potwierdzenia władania przez skarżącą kasacyjnie w dniu 28 lutego 2003 r. gruntem objętym wnioskiem. Przedłożony przez Spółkę wypis z ewidencji środków trwałych nie może świadczyć o stanie posiadania i zagospodarowania nieruchomości w dacie historycznej. Skarżąca Spółka miała możliwość powoływania innych dowodów, w tym w szczególności pozyskanych od zależnej od niej spółki zajmującej się od 2001 r. zarządzaniem infrastrukturą kolejową, na okoliczność posadowienia na spornej nieruchomości infrastruktury kolejowej. Brak inicjatywy skarżącej Spółki w tym zakresie nie może zatem obciążać organu prowadzącego postępowanie. Tym samym, nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Nie jest możliwe odniesienie się do powoływanego łącznie z powyższymi przepisami, zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie zawarła bowiem w zakresie naruszenia tego przepisu jakiegokolwiek uzasadnienia, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku oceny tego zarzutu. W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania powołano także art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu Spółka upatruje w nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 37a ustawy o komercjalizacji PKP. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przypomnieć, że - jak wielokrotnie sygnalizowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami i ze wskazaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd nie miał obowiązku odniesienia się szczegółowo do wszystkich zarzutów. Wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi, zarówno tych, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, jak i tych, które dotyczyły naruszenia art. 37a ustawy o komercjalizacji PKP. Nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa oraz prawa użytkowania wieczystego przez P. S.A. Analiza przepisów art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP wskazuje, że zmiana w prawach do nieruchomości zajętych pod linie kolejowe wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wymogu, aby grunt ten na dzień 28 lutego 2003 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego ani P. S.A. oraz wymogu, aby we wskazanej powyżej dacie grunt ten wchodził w skład linii kolejowych i pozostawał we władaniu P. S.A. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, że sporna nieruchomość na dzień 28 lutego 2003 r. była zabudowana infrastrukturą kolejową i znajdowała się we władaniu skarżącej, to uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wykazania spełnienia wszystkich przesłanek umożliwiających stwierdzenie zmiany stanu prawnego nieruchomości wskazanych w art. 37a ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.