I GZ 287/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i P. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2026 r., sygn. akt III SO/Wr 3/25 w zakresie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku P. W. o wymierzenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (WSA we Wrocławiu, Sąd I instancji) postanowieniem z dnia 20 maja 2026 r., sygn. akt III SO/Wr 3/25 po rozpoznaniu wniosku P. W. (dalej: wnioskodawca) o wymierzenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) grzywny w przedmiocie nieprzekazania skargi postanowił: wymierzyć Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w kwocie 1200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawca w dniu 28 listopada 2025 r. złożył do WSA wniosek o wymierzenie ZUS grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) w przedmiocie nieprzekazania skargi z dnia 1 kwietnia 2025 r. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie, argumentując, że wywiązał się z obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. przesyłając w terminie skargę wraz z odpowiedzią oraz pełnymi aktami administracyjnymi. Z akt sprawy wynika, że skarga wniesiona za pośrednictwem ZUS w W. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, została nadana w dniu 1 kwietnia 2025 r., a organ otrzymał ją w dniu 7 kwietnia 2025 r., więc zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. – organ winien przekazać wyżej wymienioną skargę do Sądu do dnia 7 maja 2025 r. Natomiast organ w dniu 6 maja 2025 r. przesłał do Sądu odpowiedź na skargę wraz z skanem (fotokopią) skargi wraz z aktami administracyjnymi dotyczącymi sprawy. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 191/25. W związku z powyższym, Sąd pismem z dnia 13 maja 2025 r. wezwał ZUS do nadesłania oryginału skargi z dnia 1 kwietnia 2025 r. W odpowiedzi z dnia 20 maja organ oświadczył, że nie posiada oryginału skargi, innych dokumentów oraz koperty. Sąd ponowił wezwanie w dniu 4 lipca 2025 r., na które organ odpowiedział pismem dnia 17 lipca 2025 r. Organ ostatecznie potwierdził informację, iż nie odnalazł oryginału skargi wraz z załącznikami oraz oryginału koperty, w której znajdowała się skarga. Organ wniósł jednocześnie o uwzględnienie przesłanych dokumentów sporządzanych ze skanów i nieobciążenie organu grzywną z tego tytułu. Sąd I instancji na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1200 zł. Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż przekazanie Sądowi w terminie fotokopii skargi stanowiło prawidłowe wykonanie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w świetle zaistniałego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu I instancji organ dopuścił się rażącego niedbalstwa, trwale gubiąc oryginał skargi wniesionej przez stronę. To zaniechanie doprowadziło do sytuacji, w której Sąd przez wiele miesięcy nie dysponował prawidłowo wniesionym pismem procesowym, zaś podjęcie czynności w postępowaniu w sprawie o sygn. akt. III SA/Wr 191/25 stało się możliwe dopiero wskutek przedłożenia przez stronę kopii skargi opatrzonej własnoręcznym podpisem. Utrata oryginału skargi i przesłanie jedynie jej skanu nie może być traktowane jako spełnienie przesłanki przekazania skargi w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a. Tym samym, organ od dnia przekazania skargi w dniu 6 maja 2025 r. do dnia dzisiejszego, to jest do dnia 20 maja 2026 r., czyli przez okres 12 miesięcy, nie przekazał do Sądu oryginału skargi, w wyniku czego spełniły się przesłanki z art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał wniosek skarżącej za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1200 zł. Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę okoliczności sprawy i doszedł do przekonania, że wymierzenie grzywny w powyższej kwocie pozwala na osiągnięcie opisanych powyżej celów, dla których środek ten został przewidziany. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł ZUS wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odstąpienie od wymierzenia grzywny ewentualnie zasądzenie grzywny w minimalnej stawce. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. - art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez nałożenie na organ grzywny mimo iż użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia, - art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że doszło do zwłoki w przekazaniu sprawy do Sądu w sytuacji gdy akta, odpowiedź i skan skargi zostały przekazane w terminie, - art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez nałożenie grzywny w wysokości 1200zł. zamiast w wysokości minimalnej stawki w sytuacji gdy przepis pozwala Sądowi uwzględniając okoliczności sprawy zasądzić grzywnę w najższej stawce, a nawetjej nie zasądzać, 2. Niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego poprzez pominięcie okoliczności, że organ starając się sprostać obowiązkowi przekazania w terminie sprawy do Sądu, przekazał wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, skan skargi, który jest odzwierciedleniem oryginału. W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o oddalenie zażalenia w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł również wnioskodawca P. W. zaskarżając powyższe postanowienie w zakresie wysokości grzywny. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wymierzenie ZUS grzywny w istotnie wyższej wysokości, adekwatnej do stopnia naruszenia obowiązków procesowych oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Należy wyjaśnić, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za naruszenie obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinujący względem organów administracji publicznej, służąc realizacji celów tak represyjnych, jak i prewencyjnych, co oznacza, że także opóźnione wypełnienie obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wymaga rozważenia istnienia przesłanek do nałożenia sankcji za naruszenie obowiązków procesowych. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i ustalając jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II GZ 482/24 i orzecznictwo tam przywołane). Wbrew twierdzeniom ZUS, WSA poczynił prawidłowe i wystarczające ustalenia faktyczne w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wymierzenie grzywny, a następnie – nie przekraczając granic uznania sądowego – przedstawił racjonalne i weryfikowalne uzasadnienie dokonanego wyboru kompetencyjnego w zakresie nałożenia sankcji finansowej oraz ustalenia jej wysokości. Obowiązek przekazania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę ma charakter bezwzględny. Obowiązkiem właściwego organu jest taka organizacja obiegu dokumentów w jego strukturze, by nie dochodziło do naruszania obowiązków ustawowych, szczególnie zaś obowiązków względem sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie trzydziestodniowy termin na przekazanie przez organ skargi do sądu wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy upływał z dniem 7 maja 2025 r. W dniu 6 maja 2025 r. organ przesłał do Sądu odpowiedź na skargę wraz ze skanem (fotokopią) skargi wraz z aktami administracyjnymi dotyczącymi sprawy. Należy zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, że utrata oryginału skargi i przekazanie Sądowi I instancji jedynie jej fotokopii (skanu) nie stanowiło prawidłowego wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ gubiąc oryginał skargi wraz z załącznikami oraz oryginał koperty, w której znajdowała się skarga doprowadził do sytuacji, że WSA we Wrocławiu przez wiele miesięcy nie dysponował pismem procesowym, zaś podjęcie czynności stał się możliwe dopiero w dniu 28 listopada 2025 r. wskutek przedłożenia przez stronę kopii skargi opatrzonej własnoręcznym podpisem. Obowiązkiem organu jest taka organizacja obiegu dokumentów w jego strukturze. by nie dochodziło do naruszenia obowiązków ustawowych, szczególnie zaś obowiązków względem sądu administracyjnego. Odnośnie zaś wysokości grzywny wskazać należy, że została ona wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wymierzona kwota spełni dyscyplinująco–restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzona kwota grzywny nie jest wysoka, porównując z kwotą maksymalną, przewidzianą w art. 154 § 6 p.p.s.a. Odnosząc się do zażalenia wnioskodawcy w zakresie nieadekwatności wysokości nałożonej grzywny do zakresu i stopnia stwierdzonych naruszeń obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., należy wskazać, że Sąd I instancji nie naruszył granic uznania, zachował również wystarczającą wstrzemięźliwość w zakresie miarkowania nałożonej grzywny, ograniczając jej wymiar do wysokości 1.200 zł, co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za odpowiednie do całokształtu okoliczności sprawy, jak również stopnia przewinienia, aspektu czasowego niewykonania ciążących na organie obowiązków. Należy jednak jako okoliczność łagodzącą która niewątpliwie wpłynęła na określenie wysokości wymierzanej grzywny wskazać, że ZUS mimo utraty oryginału skargi co świadczy o niewątpliwym niedbalstwie organu starał się wywiązać z obowiązku określonego art. 54 § 2 p.p.s.a. przekazując do Sądu w terminie skan (fotokopię) skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, oraz uznając, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażaleń.