I GZ 215/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2437/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr DBR/1/23 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności dobrostanowej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 6 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2437/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."), odmówił W. B. (dalej zwanego "skarżącym") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 17 sierpnia 2023 r., nr DBR/1/23, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności dobrostanowej w wysokości 20.414,29 zł. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżący w skardze na opisaną wyżej decyzję zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. We wniosku wskazał, że wykonanie decyzji skutkować będzie znaczącym pogorszeniem sytuacji finansowej skarżącego, zważywszy na nieuchronną konieczność zakończenia prowadzenia hodowli tj. utratą podstawowego źródła utrzymania. Skarżący uzupełnił wniosek pismami z: 4 grudnia 2023 r. oraz 11 grudnia 2023 r. Wskazał, że prowadzi hodowlę bydła mięsnego, która jest jego jedynym źródłem przychodu w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej oraz ustaniem zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Skarżący podkreślił, że od 2021 r. nie otrzymuje z ARiMR jakichkolwiek dopłat do produkcji rolnej co zmusza go do sukcesywnej redukcji jego stada podstawowego. Zaznaczył, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić także do rezygnacji z kontynuacji studiów wyższych przez syna skarżącego. Ponadto, skarżący wskazał, że w 2018 r. zaciągnął kredyt na budowę budynku inwentarskiego – do spłaty pozostało 760.000 zł. Do ww. pism załączono: kopię świadectwa pracy, wydruk z CEIDG, kopię wniosku o przyznanie płatności na rok 2023, wydruk z systemu informatycznego IRZ ARiMR potwierdzający stan pogłowia wg. stanu na 15 listopada 2023 r., kopię umowy o kredyt inwestycyjny. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, że zaistniały okoliczności świadczące o możliwości wstrzymania wykonania decyzji. Podniesione twierdzenia nie zostały, w ocenie Sądu, poparte stosownymi dokumentami finansowymi obrazującymi pełną sytuację majątkową skarżącego. Brak udokumentowanych informacji o dochodach skarżącego oraz o stanie jego posiadania (ruchomości, nieruchomości, oszczędności, lokat) nie pozwala na skonfrontowanie kwoty należności z faktycznymi możliwościami płatniczymi wnioskodawcy. Tym samym Sąd I instancji uznał, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest możliwe porównanie obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżącego. Dlatego też nie mógł rzetelnie ocenić, że wykonanie tej decyzji pociągnie za sobą skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji zaznaczył także, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 p.p.s.a., w efekcie czego przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do uzupełnienia lub poprawienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt. 2 w zw. z. art. 197 § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z 17 sierpnia 2023 r., w następstwie przyjęcia, iż skarżący – w treści wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – nie wykazał inicjatywy w zakresie uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonalności aktu administracyjnego, który stanowił substrat zaskarżenia w sprawie niniejszej, w sytuacji, gdy – w ślad za ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym tak w doktrynie, jak również w judykaturze (a nadto, zważywszy na okoliczność, iż skarżący występuje w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika) – w razie stwierdzenia przez Sąd rozpoznający sprawę braków we wniosku polegających na niepowołaniu okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, w takiej sytuacji, tenże Sąd, winien był w pierwszej kolejności wezwać skarżącego – na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. – do uzupełnienia braków wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie, tj. pod rygorem pozostawienia rzeczonego wniosku bez rozpoznania; – art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z 17 sierpnia 2023 r., w następstwie przyjęcia, iż skarżący rzekomo nie wykazał przesłanek warunkujących możliwość wstrzymania wykonalności aktu administracyjnego, który stanowił substrat zaskarżenia w sprawie niniejszej, w sytuacji, gdy wobec skarżącego aktualizują się przesłanki pozytywne wymienione w tym przepisie, albowiem, zarówno w treści wniosku sformułowanego przez skarżącego w sprawie niniejszej, jak również w treści pism procesowych datowanych na 4 grudnia 2023 r. oraz 11 grudnia 2023 r. skarżący uprawdopodobnił zarówno przesłankę niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że Sąd I instancji winien był w pierwszej kolejności wezwać skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Nie mógł zatem, zdaniem skarżącego, odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skoro nie dysponował wiedzą, która legitymowałaby jednoznaczne stanowisko wyartykułowane w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, sprowadzające się zarazem do tezy o rzekomym braku spełnienia przesłanek statuowanych mocą regulacji przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia, wobec braku podstaw do oceny spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., była decyzją przedwczesną. Na poparcie zarzutów naruszenia art., 61 § 3 p.p.s.a. (tiret drugi), skarżący przytoczył argumenty i dowody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sformułowanym w skardze a następnie uzupełnionym w pismach z 4 grudnia 2023 r. oraz 11 grudnia 2023 r. oraz dołączył aktualny wydruk z sytemu informatycznego IRZ ARiMR, potwierdzający stan pogłowia, wedle stanu na dzień składania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym miejscu należy podkreślić, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla strony lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu lub zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 110/10; z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I FZ 266/21 treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z uwagi na przytoczone wyżej brzmienie art. 61 § 3 p.p.s.a. decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania i uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych zawartym w wymienionym przepisie. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy, warunkiem jej zastosowania jest uprawdopodobnienie istnienia owych przesłanek pozytywnych, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym obowiązek ten spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., to skarżący w celu uzyskania ochrony własnego interesu, po tym jak wniesie skargę bądź równocześnie z dokonaniem tej czynności, występując z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd administracyjny, ma obowiązek wykazania istnienia oraz uzasadnienia ustawowych przesłanek popierających to żądanie. Wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji może sprowadzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy Sąd I instancji stwierdzając, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony, powinien wezwać skarżącego na podstawie 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Odnosząc się do tej kwestii należy odwołać się do ugruntowanego już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, w którym wskazywano, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek oraz zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, stwierdził, że obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Jednocześnie brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem, którego uzupełnienia winien żądać sąd. Podkreślić należy, że nawet w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13; z 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14; z 4 marca 2022 r., sygn. akt I FZ 18/22; z 6 września 2022 r., sygn. akt III OZ 503/22). W świetle powyższego, stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spełniał wszelkie wymogi formalne, a zatem prawidłowo został skierowany zarządzeniem z 6 marca 2024 r. (k. 83 akt sądowych) do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Sąd I instancji rozpoznając sprawę wziął pod uwagę wszystkie argumenty i wnioski dowodowe sformułowane zarówno w samym wniosku jak i w pismach uzupełniających go z 4 grudnia 2023 r. oraz 11 grudnia 2023 r. Nie można tym samym przyznać racji skarżącemu, że Sąd I instancji naruszył art. 49 § 1 p.p.s.a. nie wzywając skarżącego do uzupełnienia braków wniosku polegających na niepowołaniu okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki. Braki te nie są bowiem brakami formalnymi, o których mowa w art. 49 p.p.s.a. lecz uznawane są za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie NSA z: 31 października 2012 r., sygn. akt I OZ 820/12; 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14; z 8 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 425/14; z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FZ 64/14). Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z 17 sierpnia 2023 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji jest prawidłowe. WSA zasadnie uznał, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby przesłanki warunkujące zastosowanie ochrony tymczasowej zostały spełnione. Skarżący we wniosku nie przedstawił w wystarczający sposób okoliczności przemawiających za zastosowaniem tej instytucji. Co prawda skarżący przedłożył na poparcie swojej sytuacji materialnej: wydruk z sytemu informatycznego IRZ ARiMR – potwierdzający stan pogłowia, wedle stanu na 15 listopada 2023 r., kopię wniosku o przyznanie płatności na rok 2023, skierowanego do organów ARiMR – na okoliczność ustalenia wielkości areału, na jakim prowadzona jest hodowla skarżącego, wydruk z CEIDG dla działalności gospodarczej skarżącego – na okoliczność ustalenia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, a tym samym utraty przezeń dodatkowego źródła utrzymania siebie i rodziny, kopię świadectwa pracy skarżącego z 1 kwietnia 2023 r. – na okoliczność ustalenia ustania stosunku pracy skarżącego, a tym samym utraty przezeń dodatkowego źródła utrzymania siebie i rodziny, kopię umowy o kredyt inwestycyjny. Dokumenty te nie pozwalają jednak, na co słusznie wskazywał Sąd I instancji, na całościową ocenę kondycji finansowej skarżącego. Do sformułowanego w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący nie załączył dokumentacji obrazującej jego pełną sytuację majątkową tj. nie przedstawił ani nie udokumentował informacji o dochodach oraz o stanie posiadania (ruchomości, nieruchomości, oszczędności, lokat). W świetle powyższego analiza wniosku skarżącego doprowadziła Sąd I instancji do słusznej konstatacji, że nie został on prawidłowo uzasadniony. Już tylko na marginesie podnieść należy, że skarżący w zażaleniu na postanowienie z 6 marca 2024 r. również nie przedstawił nowych dowodów, w szczególności dokumentów, o których była mowa w uzasadnieniu postanowienia, a które pozwoliłyby na zobrazowanie pełnej faktycznej i aktualnej sytuacji finansowej skarżącego. Brak tych materiałów źródłowych w dalszym ciągu uniemożliwia stwierdzenie, czy w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście zachodzi niezdolność do uregulowania należności finansowej, w stopniu grożącym wystąpieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Argumenty przedstawione w zażaleniu stanowią w istocie powtórzenie argumentacji zawartej we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sformułowanym w skardze a następnie uzupełnionym w pismach z 4 grudnia 2023 r. oraz 11 grudnia 2023 r. i nie podważają prawidłowości stanowiska wyrażonego w postanowieniu Sądu I instancji, w szczególności nie podważa tego stanowiska aktualny wydruk z sytemu informatycznego IRZ ARiMR, potwierdzający stan pogłowia, wedle stanu na dzień składania zażalenia dołączony do zażalenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie złożonego wniosku nie ma możliwości ustalenia, czy w stosunku do skarżącego zachodzi podstawa do zastosowania ochrony tymczasowej. Nieprzedstawienie pełnego i rzeczywistego obrazu sytuacji finansowej wnioskodawcy skutkuje zaś uznaniem, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie