I GZ 192/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Fundacji X. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3330/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Fundacji X. w W. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 3 września 2024 r. nr 21/2024/RF-I-SE.433.4.23.2023.EA w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3330/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Fundacji X. w W. (skarżąca, Fundacja) na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego (organ) z dnia 3 września 2024 r. nr 21/2024/RF-I-SE.433.4.23.2023.EA w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję organu wniosła o wstrzymanie jej wykonania z uwagi na grożące niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie podała informacji dotyczących jej możliwości finansowych, ani nie dołączyła do wniosku żadnych dokumentów źródłowych obrazujących jej sytuację finansową, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nie miał zatem możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżącej. Stan, w którym sytuacja majątkowa wnioskodawcy nie została przedstawiona i poparta dokumentami źródłowymi uniemożliwia dokonanie ustalenia, czy brak wstrzymania zaskarżonej decyzji będzie skutkował powstaniem następstw, o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). WSA w Warszawie podkreślił, że dla pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne było udzielenie informacji dotyczących wyciągów z posiadanych rachunków bankowych, informacji dotyczących majątku (ruchomego i nieruchomego) skarżącej. Sąd I instancji wyjaśnił, że do oceny zasadności wniosku konieczne jest dysponowanie przez Sąd aktualnymi i pełnymi danymi o stanie majątkowym strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania decyzji. Zweryfikowanie przez Sąd tego, czy wykonanie decyzji spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej, prowadząc do powstania szkody i to znacznej, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki, musi się odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o posiadanym majątku i ponoszonych wydatkach. Takich danych skarżąca w niniejszej sprawie nie przedstawiła. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji w celu wydania orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia wyjaśniła, że obowiązek zapłaty przez Fundację całego udzielonego dofinansowania (co łącznie sięga kwoty 1 mln zł - kwota główna wraz z odsetkami) powoduje, że w sytuacji w jakiej znalazła się Fundacja, niemająca statusu sensu stricte podmiotu gospodarczego (spółki kapitałowej) wyraźnie wskazuje, że zaistniały relewantne przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji o zwrocie dofinansowania. Jak wynika z dołączonych do niniejszego zażalenia dokumentów korporacyjnych (w tym rachunkowo-finansowych) skarżąca znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej od dłuższego już czasu (z pewnością zaś była w takiej sytuacji w momencie złożenia skargi do WSA w Warszawie na decyzję organu i nadal w niej pozostaje), zaś wykonanie ww. decyzji będzie skutkowało powstaniem sytuacji, którą można by uznać jako stan wręcz upadłości (niewypłacalności) wnioskodawcy. Skarżąca stwierdziła, że na dzień wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (jak i obecnie) jest zobowiązana do spłaty pożyczki w kwocie 250.000,00 zł na podstawie Umowy pożyczki nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. zawartej z T. w W., finansowanej przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego oraz budżetu państwa w ramach projektu "Wdrożenie instrumentu pożyczkowego w ramach Krajowego Funduszu Przedsiębiorczości Społecznej", przy czym celem niniejszego zobowiązania było przystosowanie budynku wykorzystywanego do działalności statutowej i gospodarczej Fundacji. Spłata ta została zabezpieczona hipoteką do wysokości 350.000,00 zł na nieruchomości stanowiącej majątek osobisty Prezesa Zarządu Fundacji. Ponadto, skarżąca jest zobowiązana dwoma umowami leasingu operacyjnego na określone sprzęty: kontener 6x3 (nr umowy [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. zawarta na 48 miesięcy od dnia przekazania sprzętu) oraz instalację fotowoltaiczną o mocy 50 KW (nr umowy [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. zawarta na 84 miesiące od dnia przekazania sprzętu). Przy czym obecnie ww. umowy obligują Fundację do comiesięcznych spłat w łącznej kwocie około 3.965,52 zł. Do obciążeń finansowych należą także zobowiązania spłaty dwóch pożyczek od osób fizycznych na łączne kwoty 103.000,00 zł. Skarżąca podkreśliła, że z powodu pandemii COVID-19 w 2020 r. jej przychody spadły drastycznie w stosunku do 2019 r. i odczuwa skutki tego stanu do chwili obecnej. Dodała, iż wobec faktu, że została wpisana na listę podmiotów wykluczonych (Rejestr podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich prowadzony przez Ministerstwo Finansów), nie może stać się beneficjentem, ani w ogóle starać się o pozyskanie jakichkolwiek środków finansowych z programów publicznych dla organizacji pozarządowych. W ocenie skarżącej Fundacji powyższe okoliczności potwierdzają, że jej budżet został w stopniu całkowitym zredukowany co uniemożliwia bieżące (zwykłe) funkcjonowanie tej organizacji. Fundacja stara się spłacać zobowiązania sukcesywnie, jednakże w związku z zajęciem egzekucyjnym konta Fundacji (dowód: Wyciąg historii bieżącej konta X. S.A. należącego do Fundacji za rok 2024 - 2025), które objęło kwotę rzędu ponad 37.000,00 zł) w tym zwrot podatku VAT, należności związane z ww. świadczeniami są uiszczane z prywatnego konta wraz z opłatami za usługi księgowe w wysokości 1.500,00 zł (dowód: Wyciąg z dnia 2025-02-22 za okres: od 2024-01-01 do 2025-02-22). Obecna trudna sytuacja finansowa Fundacji, której zadłużenie (wraz ze spornym zobowiązaniem co zwroty całości dofinansowania kwoty blisko 1 mln zł) przekracza znacząco jej bieżące możliwości finansowe i w konsekwencji zdecydowanie uniemożliwia zwrot całej kwoty dofinansowania ze środków unijnych, stanowiący przedmiot sporu w ramach toczącego się w WSA w Warszawie postępowania sądowego. Do zażalenia załączyła: Umowę pożyczki pieniężnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r.; Oświadczenie o ustanowieniu hipoteki z dnia [...] sierpnia 2022 r. za nr rep. [...]; Pożyczka os. fizyczna - w tym dowód przelewu; Pożyczka os. fizyczna - w tym dowód przelewu; Umowę leasingu operacyjnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r.; Umowę leasingu operacyjnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r.; Wniosek o dofinansowanie projektu [...]; Dokumenty stanowiące potwierdzenie możliwości ubiegania się o dofinansowanie realizacji obiektu na cele kulturalno-edukacyjne dot. nieruchomości w F., gmina L. wraz ze zgłoszeniem projektu oraz jego opisem; Wyciąg historii bieżącej konta X. S.A. należącego do Fundacji za rok 2024 - 2025; Wyciąg z dnia 2025-02-22 za okres: od 2024-01-01 do 2025-02-22; Informację dodatkową ze Sprawozdania finansowego Fundacji za 2023 r.; Wstępny bilans za 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności takie jak kwota zadłużenia czy kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca powinna bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny. Wbrew twierdzeniom skarżącej Fundacji, WSA w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie ocenił, że skarżąca nie wykazała czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Brak wiedzy Sądu I instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżącej nie pozwalał zatem na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej Fundacji, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja finansowa, Sąd I instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie podała informacji dotyczących jej możliwości finansowych, ani nie dołączyła do wniosku żadnych dokumentów źródłowych obrazujących jej sytuację finansową, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nie miał zatem możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że przedstawione na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności wraz z argumentacją nie były poparte żadną dokumentacją na ich potwierdzenie. Ocena skutków jakie wywoła zapłata należności pieniężnych na rzecz organu nie mogła być przeprowadzona w oderwaniu od informacji o aktualnej kondycji finansowej skarżącej. Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do dokumentacji, którą skarżąca Fundacja dołączyła do zażalenia, należy wyjaśnić, że są to nowe okoliczności podniesione dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać oceny tych okoliczności. Należy podkreślić, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA. Wobec tego nie było podstaw, aby odnieść się do nowych okoliczności, powołanych w zażaleniu i ewentualnie uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.