I GZ 191/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1156/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr DPB.ro.027.18.2023(3) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności postanawia: oddalić zażalenie.

J. B. (skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr DPB.ro.027.18.2023(3) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Prezes ARiMR) z dnia 30 stycznia 2012 r., nr 00139-00000010043/12 o ustaleniu wobec skarżącego kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości 16 125,12 zł. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1156/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra z dnia 18 kwietnia 2023 r. Na skutek wniesionego zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1156/23, w pkt 1/ na podstawie art. 195 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił zażalenie skarżącego i uchylił własne postanowienie z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1156/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; w pkt 2/ odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 stycznia 2012 r., nr 00139-00000010043/12. Uzasadniając pkt 1/ sentencji postanowienia, Sąd I instancji podniósł, że postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący w uzasadnieniu zażalenia na ww. postanowienie wskazał, że WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast jego wniosek dotyczył wstrzymania wykonania decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 stycznia 2012 r. nr 0139-00000010043/12 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. WSA stwierdził, że wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia Sąd przedstawił argumentację odnosząca się do wstrzymania wykonania decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 stycznia 2012 r., jednak jednoznaczne brzmienie sentencji postanowienia, orzekające o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powoduje, że zażalenie jest oczywiście uzasadnione. Zatem, działając na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. orzekł jak wyżej. Uzasadniając pkt 2/ sentencji postanowienia, dot. odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 stycznia 2012 r. Sąd I instancji podniósł, iż skarżący wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne wobec niego toczyło się już w latach 2007-2008, kiedy to w trakcie postępowania egzekucyjnego odebrano mu prawie wszystkie nieruchomości. Od tego czasu wobec skarżącego są prowadzone postępowania egzekucyjne, które powodują, że skarżący i jego rodzina żyją na granicy ubóstwa. Skarżący podniósł, że obecnie ARiMR prowadzi egzekucję z jego majątku na podstawie decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności. Postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego prowadzone jest także z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy C. Pismem z dnia 30 listopada 2022 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. zawiadomił skarżącego o zajęciu jego wynagrodzenia za pracę m.in. z wniosku wierzyciela Dyrektora Oddziału ARiMR, w związku z wystawionym tytułem wykonawczym wydanym na podstawie decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 stycznia 2012 r. Wówczas kwota dochodzona przez Burmistrza Miasta i Gminy C. i ARiMR wyniosła łącznie 24 637,73 zł. Skarżący stwierdził, że dalsze prowadzenie egzekucji na podstawie decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody. Wskazał, że celem jest zapewnienie maksymalnej efektywności sądowej kontroli administracyjnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego na mocy orzeczenia sądu administracyjnego wadliwej decyzji, która wywołała trudne do odwrócenia skutki lub wyrządziła znaczną szkodę, czyni kontrolę iluzoryczną. Skarżący do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji załączył wydruk zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę z dnia 30 listopada 2022 r. W ocenie WSA w Warszawie skarżący nie uprawdopodobnił, że istotnie zaistniały okoliczności świadczące o możliwości wstrzymania wykonania decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r. Skarżący ograniczył się bowiem do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania tego aktu oraz przytoczenia jedynie ogólnych okoliczności uzasadniających celowość zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie są wystarczające lakoniczne stwierdzenia, że postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego toczyło się już w latach 2007-2008, kiedy to odebrano mu prawie wszystkie nieruchomości. Jedynym załącznikiem do wniosku jest pismo z dnia 30 listopada 2022 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. - zawiadomienie o zajęciu wynagrodzenia skarżącego za pracę. Aby Sąd mógł dokonać oceny zasadności wniosku konieczne jest przedłożenie aktualnych i pełnych danych o stanie majątkowym wnioskodawcy i jego rodziny. Zdaniem Sądu I instancji żaden z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych czy też załączonych do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie dotyczy aktualnej, ani nie przedstawia pełnej sytuacji majątkowej czy ekonomicznej skarżącego, z której wynikałoby, że wykonanie decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Sąd dodał, że rozważając przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dokonał też analizy oświadczenia strony przedstawionego w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie prawa pomocy (formularz wniosku ppf V SPP/Wa 250/23). Skarżący wskazał, że pobiera wynagrodzenie za pracę w wysokości 4 100,00 zł, posiada zobowiązania wobec Urzędu Skarbowego w wysokości 780,00 zł, za media telefony płaci 800,00 zł, rata kredytu wynosi 1700,00 zł, stwierdził, że posiada dom o pow. 95 m², nie ma oszczędności, papierów wartościowych i innych praw majątkowych. Dane zawarte w tym oświadczeniu również nie zostały poparte żadnymi dokumentami źródłowymi. Skarżący w treści wniosku nie powołał, ani też do wniosku nie załączył żadnych aktualnych dokumentów źródłowych zawierających dane o jego sytuacji majątkowej, wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych oszczędnościach, czy o ponoszonych wydatkach. Skarżący nie przedstawił zeznań podatkowych, aktualnego na datę złożenia wniosku stanu rachunku bankowego swojego i żony. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie stanowią pełnego wykazania aktualnej sytuacji majątkowej i finansowej skarżącego. WSA w Warszawie zaznaczył, że do postępowania wszczętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji nie stosuje się art. 49 p.p.s.a. W przypadku braku wystarczającego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia. Inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. Sąd w tej kwestii nie jest także zobligowany do dokonywania jakichkolwiek ustaleń z urzędu W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na pkt 2/ postanowienia WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2024 r., wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w pkt 2 i wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 stycznia 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Zaskarżonemu w pkt 2 rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a, polegające na tym, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu błędnie uznał, że dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczne jest udowodnienie przez wnioskodawcę przesłanki znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i to na podstawie "odpowiednich dokumentów" wykazujących sytuację majątkową wnioskodawcy i jego rodziny, podczas gdy zgodnie z utrwaloną już w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnią art. 61 § 3 p.p.s.a., rolą wnioskodawcy jest uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie, że w związku z wykonaniem decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co sprowadza się do konieczności przekonania sądu przez wnioskodawcę o zasadności wniosku w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej, czemu skarżący - wbrew niestosownej ocenie Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu - w tej sprawie niewątpliwie sprostał, skoro we wniosku o wstrzymane wykonania decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 stycznia 2012 r. zawartego w skardze wskazano, że w stosunku do skarżącego prowadzona jest egzekucja z nieruchomości nr księgi wieczystej [...], a prowadzenie egzekucji również w celu wyegzekwowania należności wynikających z ww. decyzji wynika z twierdzeń i dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 10 lutego 2023 r., które uzasadniają twierdzenie, że wykonanie tej decyzji może prowadzić do niepowetowanej szkody po stronie skarżącego poprzez przymusowe pozbawienie go nieruchomości, zaś późniejsze zwrócenie nieruchomości nie będzie możliwe lub znacznie utrudnione; 2. art. 61 § 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. polegające na niewezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 stycznia 2012 r. o dokumenty obrazujące jego sytuację majątkową i finansową dla wykazania przesłanki znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., z zakreśleniem terminu 7 dni na wykonanie wezwania, skoro Sąd I instancji wymagał od skarżącego udowodnienia tej przesłanki, o czym przekonuje treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności takie jak kwota zadłużenia czy kwota nienależnie pobranych płatności nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący powinien bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny. Wbrew twierdzeniom skarżącego, WSA nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA ocenił, że skarżący nie wykazał czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Brak wiedzy Sądu I instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżącego nie pozwalał zatem na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącego, jednakże bez wskazania, jaka jest jego rzeczywista sytuacja finansowa, Sąd I instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie przedłożył aktualnych i pełnych danych o stanie majątkowym jego i jego rodziny. Zasadnie również uznano, że żaden z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych czy też załączonych do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie dotyczy aktualnej, ani nie przedstawia pełnej sytuacji majątkowej czy ekonomicznej skarżącego, z której wynikałoby, że wykonanie decyzji z dnia 30 stycznia 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie stanowią więc pełnego wykazania aktualnej sytuacji finansowej majątkowej i skarżącego. Dane zawarte w oświadczeniu o przyznanie prawa pomocy również nie zostały poparte żadnymi dokumentami źródłowymi (danymi o jego sytuacji majątkowej, wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych oszczędnościach, czy ponoszonych wydatkach). Skarżący nie przedstawił zeznań podatkowych, aktualnego na datę złożenia wniosku stanu rachunku bankowego swojego i żony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że przedstawione na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 stycznia 2012 r. okoliczności wraz z argumentacją nie były poparte żadnymi aktualnymi dokumentami źródłowymi na ich potwierdzenie. Ocena skutków jakie wywoła zapłata należności pieniężnych na rzecz organu nie mogła być przeprowadzona w oderwaniu od informacji o aktualnej kondycji finansowej skarżącego. Prawidłowości wydanego przez sąd rozstrzygnięcia nie podważają również zarzuty i argumenty zażalenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, WSA nie naruszył również art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. Należy zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać – jak błędnie w zażaleniu twierdzi skarżący – za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez Sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.