I GZ 190/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "X." S.A. w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 724/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "X." S.A. w C. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.22.2021.DW.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 724/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "X." S.A. w C. (skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (organ) z dnia 5 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.22.2021.DW.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję organu wniosła m.in. o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji na obecnym etapie postępowania, tj. przed uprawomocnieniem się tej decyzji, będzie miało dla spółki jednoznacznie negatywne skutki zarówno w kontekście wizerunkowym, tym bardziej, że spółka jest jednostką interesu publicznego jako emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym, jak i wymiarze finansowym - wobec wysokości kwoty przypadającej do zwrotu oraz spowoduje istotne perturbacje w prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej, prowadząc do powstania znaczących strat. Spółka zaznaczyła, iż w ostatnim roku przeprowadziła rebrending (w tym zmiana nazwy, logo) oraz realizowała proces reorganizacji i restrukturyzacji służący nie tylko poprawie jej sytuacji finansowej, ale także poprawie wizerunku rynkowego i renomy spółki jako partnera handlowego. Jednak jak wskazała, przez działanie (ściślej zaniechanie) swojego pełnomocnika umocowanego do reprezentowania spółki na etapie postępowania administracyjnego została pozbawiona możliwości podjęcia w odpowiednim czasie racjonalnej decyzji co do zaskarżenia wydanej decyzji. Wpis do rejestru podmiotów wykluczonych uniemożliwia spółce dalszy rozwój oraz pracę nad nowymi projektami. To z kolei może wpłynąć na jej kondycję finansową i doprowadzić do problemów finansowych. Obecny zarząd dokłada wszelkich starań by uporządkować wszystkie toczące się postępowania i mieć możliwość skupienia się tylko na rozwoju spółki. Działania te przyniosą już pierwsze pozytywne efekty, jednak spółka nie generuje jeszcze oczekiwanych przychodów. Konieczność zwrotu orzeczonej decyzją, znaczącej kwoty pieniężnej będzie wiązała się z zakłóceniem finansowania procesu produkcji i dystrybucji produktów spółki, co w efekcie może skutkować naruszeniem przez spółkę jej zobowiązań handlowych wobec odbiorców, negatywnie wpływając na efekty prowadzonej w ostatnim czasie reorganizacji i restrukturyzacji działalności spółki oraz na proces tworzenia wiarygodnej i godnej zaufania marki produktów. Skutki takiej sytuacji będą zdaniem skarżącej przy tym trwałe, gdyż odbudowanie naruszonych relacji handlowych i odzyskanie zaufania na rynku może być bardzo trudne lub wręcz może nie być już możliwe. Zdaniem skarżącej opisane perturbacje wpłyną negatywnie na sposób postrzegania spółki przez jej pracowników, na poczucie przez te osoby stabilności i pewności zatrudnienia i być może przyczynią się do odpływu tych osób do firm konkurencyjnych, które zyskają osoby o poszukiwanych na rynku kompetencjach, a spółka bezpowrotnie utraci personel, którego kompetencje w zakresie tworzenia innowacyjnych produktów były przez spółkę konsekwentnie budowane przez wiele ostatnich lat. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. W treści wniosku nie przedstawiła ani konkretnych danych obrazujących jej aktualną sytuację finansową, jak również nie sprecyzowała z jakimi dokładnie skutkami będzie wiązało się wykonanie decyzji objętej wnioskiem. Nie przedłożyła także żadnych dokumentów na potwierdzenie tych okoliczności. W takim zaś stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia rozpoznawanego wniosku. Sąd I instancji dodał, że za pozytywną oceną wniosku nie może bowiem przemawiać wyłącznie wysokość kwoty należnej na podstawie zaskarżonej decyzji. Ocena skutków, jakie wywoła zapłata należności pieniężnej na rzecz organu nie może być przeprowadzana w oderwaniu od informacji o aktualnej kondycji finansowej skarżącej. Na marginesie WSA w Warszawie zaznaczył, że rodzaj obowiązku nałożony na skarżącą nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje oczywista możliwość zwrotu skarżącej kwoty pieniężnej orzeczonej w skarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - Raportu kwartalnego "X" S.A. w C. za III kw. 2024 r. na okoliczność aktualnej kondycji finansowej skarżącej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji tego przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na uwzględnienie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy jej sytuacja przemawia za zastosowaniem tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami oraz niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, jakie mogłoby niewątpliwie dla skarżącej wywołać wykonanie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Skarżąca spółka wyjaśniła m.in. że jej sytuacja finansowa w ostatnich miesiącach nie uległa spodziewanej poprawie. Bieżące sprawozdanie finansowe skarżącej (ostatnie opublikowane dotyczy III kw. 2024) oraz dane finansowe dostępne za listopad 2024 r. – prezentowane w tabeli pokazują wysokość wygenerowanej przez skarżącą straty narastająco w kwocie - 5.278.641,92 zł. W tym stanie rzeczy dodatkowe obciążenie finansowe skarżącej, jakie wiąże się z koniecznością zapłaty na rzecz organu należności pieniężnej określonej w zaskarżonej decyzji (w znaczącej wysokości) mogłyby w istotny sposób pogłębić tę i tak niemałą już stratę oraz drastycznie ograniczyć płynność finansową skarżącej, a to z kolei oznacza aktualizację i konkretyzację wszystkich okoliczności i ryzyk z tym związanych, opisanych już we wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Do zażalenia załączyła raport kwartalny "X" S.A. w C. za III kw. 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności takie jak kwota zadłużenia czy kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca powinna bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, WSA nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA ocenił, że skarżąca nie wykazała czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Brak wiedzy Sądu I instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżącej nie pozwalał zatem na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej spółki, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja finansowa, Sąd I instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła ani konkretnych danych obrazujących jej aktualną sytuację finansową, jak również nie sprecyzowała z jakimi dokładnie skutkami będzie wiązało się wykonanie decyzji objętej wnioskiem. Nie przedłożyła także żadnych dokumentów na potwierdzenie tych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że przedstawione na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności wraz z argumentacją nie były poparte żadną dokumentacją na ich potwierdzenie. Ocena skutków jakie wywoła zapłata należności pieniężnych na rzecz organu nie mogła być przeprowadzona w oderwaniu od informacji o aktualnej kondycji finansowej skarżącej spółki. Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do dokumentacji, którą skarżąca dołączyła do zażalenia, należy wyjaśnić, że są to nowe okoliczności podniesione dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać oceny tych okoliczności. Należy podkreślić, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA. Wobec tego nie było podstaw, aby odnieść się do nowych okoliczności, powołanych w zażaleniu i ewentualnie uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony. Odnosząc się z kolei do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.