I GZ 188/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "T." Sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1698/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "T." Sp. z o.o. w P. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 22 marca 2024 r. nr 8/2024/RF-I-SE.433.4.19.2023.EA w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1698/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "T." Sp. z o.o. w P. (skarżąca, spółka) na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego (organ) z dnia 22 marca 2024 r. nr 8/2024/RF-I-SE.433.4.19.2023.EA w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję organu z dnia 22 marca 2024 r. Następnie pismem procesowym z dnia 11 czerwca 2024 r. złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż konieczność natychmiastowego wykonania decyzji doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków w zakresie jej sytuacji finansowej, nie tylko w obszarze bieżących rozliczeń, lecz także z perspektywy dalszych realizacji przedmiotu działalności gospodarczej. Przede wszystkim skarżąca wyjaśnia, że na chwilę obecną nie posiada środków finansowych umożliwiających, całkowitą zapłatę dodatkowego zobowiązania w podatku VAT ustalonego na kwotę 1 748 896, 17 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W formie jednorazowej wpłaty taka kwota stanowi olbrzymie obciążenie dla spółki. Do wniosku zostały załączone dokumenty tj. umowy o kredyt inwestycyjny, obwieszczenie informacji o prawomocności postanowienia w przedmiocie zatwierdzenia układu z 11.03.2024 r., obwieszczenie postanowienia o zatwierdzeniu układu, wniosek o zatwierdzenie układu, bilans z 31.12.2023 r., 31.12.2022 r., 31.12.2021 r., upomnienie informujące o zamiarze wszczęcia egzekucji. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że oceny twierdzeń wniosku dokonał w aspekcie przedłożonego wraz z wnioskiem rachunkiem zysków i strat, bilansu za ostatni rok obrachunkowy. Sąd wyjaśnił, że w bilansie finansowym sporządzonym na dzień 31 grudnia 2023 r. skarżąca wykazuje po stronie aktywów: aktywa trwałe w wysokości 21 178 577, 86 zł, rzeczowe aktywa trwałe w wysokości 21 178 567,86 zł oraz środki trwałe w budowie w wysokości 4 564 525, 36 zł. Po stronie pasywów skarżąca wykazuje: kapitał własny w wysokości 4 009 508, 82 zł, kapitał podstawowy w wysokości 1 460 000, 00 zł oraz kapitał zapasowy w wysokości 1 398 400, 00 zł. WSA w Warszawie zauważył, że kapitał (fundusz) zapasowy co do zasady tworzony jest na pokrycie ewentualnych strat i powstaje przede wszystkim z nadwyżki ceny sprzedaży nad wartością nominalną akcji (w spółce akcyjnej) lub przez zatrzymywanie przez spółkę część zysku netto. Na podstawie art. 396 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.; dalej: k.s.h.), jego utworzenie jest obowiązkowe jedynie w spółkach akcyjnych. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc także skarżąca, nie mają obowiązku tworzenia funduszy zapasowych i rezerwowych. Często tworzą je dobrowolnie. W przeciwieństwie do spółki akcyjnej, pozostałe spółki nie są ograniczone co do sposobu wykorzystania kapitału zapasowego. Nie istnieje bowiem dotyczący ich przepis, analogiczny do art. 396 § 5 k.s.h. Kapitał zapasowy powinny więc stanowić realne środki, które mogą być przeznaczone na pokrycie kosztów sądowych. Sąd I instancji podniósł, że w ww. bilansie skarżąca jako zobowiązania wykazała kredyty i pożyczki na kwotę w wysokości 10 520 627, 03 zł. Zdaniem WSA, nawet jeżeli strona nie dysponuje obecnie środkami pieniężnymi na rachunkach - których brak zresztą nie został wykazany w tej sprawie - to zdolność do zaciągnięcia kredytu/ pożyczki na kwotę ponad 10 000.000 zł, ma wpływ na ocenę, kondycji finansowej skarżącej. W ocenie Sądu I instancji analiza dokumentów nie potwierdza, by wykonanie zaskarżonej decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia kwoty 1 748 896, 17 zł mogło doprowadzić do tak dalece idących skutków, na które skarżąca wskazała we wniosku. Pomimo wykazanej straty, czy obaw podmiotu dotyczących utraty płynności finansowej, to jednak o możliwościach płatniczych skarżącej świadczy to, że posiada aktywa trwałe, prowadzi inwestycje i reguluje zobowiązania. Przymusowa realizacja zobowiązań w drodze egzekucji ze swej istoty jest dolegliwa i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego, jednak wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zaś zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: a) art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; aktualnie: tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy sytuacja materialna i finansowa skarżącej przemawia za zastosowaniem tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie wykonanie przedmiotowej decyzji mogłoby dla strony wywołać, jak i poprzez pominięcie dokumentów większości dokumentów dołączonych przez stronę do wniosku, poprzez brak ich rozważania, a skoncentrowanie się wyłącznie na jedynym dokumencie wybranym (sprawozdaniu finansowym za okres od 01.01.2023 - 31.12.2023 r.). W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. W ocenie skarżącej wykonanie decyzji w obecnym stanie faktycznym prowadziłoby do trudnych do odwrócenia skutków, które nie tylko wpłynęłyby na sytuację finansową skarżącej, ale mogłyby skutkować jej całkowitą utratą zdolności operacyjnej, masowymi zwolnieniami pracowników i zakończeniem realizacji projektów finansowanych ze środków unijnych. Tego rodzaju konsekwencje wykraczają poza standardowe następstwa egzekucji administracyjnej i jednoznacznie spełniają przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym ochrona tymczasowa powinna zostać zastosowana w sytuacji zagrożenia nieodwracalną szkodą. Błędna ocena Sądu I instancji w zakresie zdolności kredytowej skarżącej, jej realnej sytuacji finansowej oraz skutków ekonomicznych egzekucji doprowadziła do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia, które całkowicie pomija rzeczywiste ryzyko upadłości skarżącej i wynikające z niej konsekwencje. Postanowienie Sądu zostało wydane w oparciu o błędne założenia, z pominięciem rzeczywistej sytuacji ekonomicznej i skutków finansowych wykonania decyzji administracyjnej. Złożone przez skarżącą dokumenty finansowe, umowy kredytowe oraz postanowienia dotyczące restrukturyzacji zobowiązań jednoznacznie wskazują, że egzekucja decyzji doprowadzi do zachwiania równowagi finansowej przedsiębiorstwa, realnego zerwania umów kredytowych i ryzyka upadłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W judykaturze dominuje stanowisko kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (zob. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 – te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, uznając że analiza dokumentów nie potwierdza, aby wykonanie zaskarżonej decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia kwoty 1 748 896, 17 zł mogło doprowadzić do tak dalece idących skutków, na które skarżąca wskazała we wniosku. W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności takie jak kwota zadłużenia czy kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca powinna bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny. Należność objęta wnioskowaną decyzją jest znaczna, lecz brak jest dostatecznych podstaw aby uznać, że wyrządzi jej znaczną szkodę lub doprowadzi do nieodwracalnych skutków. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, WSA nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo wykazanej przez skarżąca spółkę straty, czy obaw dotyczących utraty płynności finansowej, to jednak o możliwościach płatniczych skarżącej świadczy to, że posiada aktywa trwałe, prowadzi inwestycje i reguluje zobowiązania. W bilansie finansowym sporządzonym na dzień 31 grudnia 2023 r. skarżąca wykazuje po stronie aktywów: aktywa trwałe w wysokości 21 178 577, 86 zł, rzeczowe aktywa trwałe w wysokości 21 178 567,86 zł oraz środki trwałe w budowie w wysokości 4 564 525, 36 zł. Po stronie pasywów skarżąca wykazuje: kapitał własny w wysokości 4 009 508, 82 zł, kapitał podstawowy w wysokości 1 460 000, 00 zł oraz kapitał zapasowy w wysokości 1 398 400, 00 zł. Wykazanie straty z działalności gospodarczej nie stanowi więc wystarczającej przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strata jest bowiem wynikiem bilansowym nadwyżki kosztów nad przychodami, spowodowanym np. nakładami inwestycyjnymi, czy odpisami amortyzacyjnymi i nie jest równoznaczna z fiaskiem prowadzonej działalności gospodarczej. Dla oceny skutków wykonania zaskarżonej decyzji bardziej miarodajna może być wysokość przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej. Z przedstawionych przez spółkę dokumentów wynika, że ta w dalszym ciągu prowadzi działalność i uzyskuje przychody. W świetle powyższego nie można przyjąć, by uiszczenie określonej w decyzji kwoty do zwrotu doprowadziło do utraty płynności finansowej i w konsekwencji jak twierdzi spółka do ogłoszenia jej upadłości. Powtórzyć należy, że trafna jest konstatacja, iż na podstawie przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego o możliwościach płatniczych skarżącej świadczy to, że posiada aktywa trwałe, prowadzi inwestycje i reguluje zobowiązania. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że w bilansie skarżąca jako zobowiązania wykazała kredyty i pożyczki na kwotę w wysokości 10 520 627, 03 zł. Zdolność do zaciągnięcia kredytu/ pożyczki na kwotę ponad 10 000.000 zł ma istotny wpływ na ocenę, kondycji finansowej skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że przymusowa realizacja zobowiązań w drodze egzekucji ze swej istoty jest dolegliwa i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego, jednak wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by je nie naprawiło. Nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki, że postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w oparciu o błędne założenia, z pominięciem rzeczywistej sytuacji ekonomicznej i skutków finansowych wykonania decyzji administracyjnej. WSA słusznie ocenił, że podniesione w złożonym wniosku argumenty wraz z danymi zawartymi w dokumentach dołączonych do wniosku nie dostarczyły dostatecznych przesłanek do uznania, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy także podkreślić, że sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania ma obowiązek rozstrzygnięcia o jego zasadności na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wywiązując się z nałożonych obowiązków, przeanalizował akta sprawy, uznając w efekcie, że informacje przedstawione przez skarżącą spółkę we wniosku nie dają wystarczających podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Reasumując, z przedłożonych dokumentów i przedstawionych przez skarżącą argumentów skarżący zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania, jak i w zażaleniu nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazanych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Obecnie wnioskodawca nie dostarczył dokumentów, które pozwoliłyby na wstrzymanie wykonania decyzji, co Sąd I instancji trafnie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.