I GSK 963/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1373/19 w sprawie ze skargi A na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 maja 2019 r., nr 993400/81/56/2019 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1373/19 uwzględnił skargę A (dalej: spółka, strona, skarżąca) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z 31 maja 2019 r., które uchylił, a także orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sprawa dotyczyła kontynuowania czynności kontrolnych. Z akt sprawy wynika, że wskazanym wyżej postanowieniem Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora II Oddziału ZUS w Łodzi z 26 kwietnia 2019 r., które – jak wyżej zaznaczono – dotyczyło kontynuowania czynności kontrolnych płatnika składek – wskazanej wyżej spółki. Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w realiach kontrolowanej sprawy zażalenie na postanowienie Dyrektora II Oddziału ZUS w Łodzi z 26 kwietnia 2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wpłynęło do organu I instancji w dniu 20 maja 2019 r. Rozpatrując zażalenie dopiero w dniu 31 maja 2019 r., tj. po upływie wynikającego z art. 59 ust. 9 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2019.1292 ze zm., dalej: Prawo przedsiębiorców) siedmiodniowego terminu i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, Prezes ZUS działał z naruszeniem art. 59 ust. 9 i ust. 10 tej ustawy. Wskazany w art. 59 ust. 9 Prawo przedsiębiorców siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia – zdaniem Sądu – winien być liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc najpóźniej od dnia wniesienia do organu I instancji). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale – co istotne – z wykładnią celowościową tej regulacji. Ma ona przecież w oczywisty sposób charakter gwarancyjny i ma zapewnić przedsiębiorcy sprawne rozpoznanie wniesionego zażalenia. Jego sprawne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 361/19). Skoro Prezes ZUS nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, postanowienie organu I instancji o kontynuacji czynności kontrolnych z mocy prawa upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Tym samym wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po upływie tego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i dlatego jako wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Prezes ZUS a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez organ, a tym samym organ nie dopuścił się naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpatrzył zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie skarżącego zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Spółka wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 tej ustawy, które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej określonymi w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami oznacza, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej. Do niego bowiem należy wybór podstaw kasacyjnych, a także wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca powierzył specjalistom (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., o sygn. akt II GSK 1893/14). Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132 k.p.a. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. W konsekwencji naruszenie tej zasady i przekroczenie 7 dniowego terminu wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 tej ustawy. Wyżej wymienione stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyrokach z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1790/19 oraz z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 992/20 i zasługuje na pełną aprobatę również w tej sprawie. W tej sytuacji rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest nieprawidłowe, zwłaszcza w świetle jednolitej – wyżej zarysowanej – linii orzecznictwa, którą należy uwzględnić w trakcie dalszego postępowania. Mając na względzie potrzebę merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów podniesionych w skardze skierowanej do Sądu I instancji należało – stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.