I GSK 855/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Odwoławczej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1058/19 w sprawie ze skargi T. D. na akt Komisji Odwoławczej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 lutego 2019 r. nr 992000/6420/175/2019/37M w przedmiocie oceny projektu o dofinansowanie oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 1058/19, uwzględnił skargę T.D. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Komisji Odwoławczej z dnia 22 lutego 2019 r., nr 992000/6420/175/2019/37M, w przedmiocie oceny projektu o dofinansowanie. Na podstawie art. 37f ust. 14 pkt 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1205 ze zm. – dalej w skrócie: "u.u.s.w.p.") Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniami formalnymi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Istota sporu dotyczy wykładni przepisów powyższej ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych w zakresie sposobu rozpoznania odwołania od oceny projektu. 2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Komisja Odwoławcza, reprezentowana przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz uchybienie przepisom postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1, art. 3 § 3 P.p.s.a., art. 37f ust. 1 i ust. 12 oraz art. 37g u.u.s.w.p. poprzez rozpoznanie skargi jako dopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że zakres oceny merytorycznej wniosku zawarty został w art. 37f ust. 1 u.u.s.w.p., który stanowi, że w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych płatnikowi składek, którego projekt o dofinansowanie nie został umieszczony na liście rankingowej projektów, przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej powołanej przez Prezesa ZUS i przez to jest podstawą do wydania rozstrzygnięcia, na które przysługuje zgodnie z art. 37f ust. 12 u.u.s.w.p. skarga do sądu administracyjnego, powyższe w ocenie ZUS skutkuje nieważnością postępowania; 2) art. 37 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 37e ust. 7 pkt 4 u.u.s.w.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ZUS jest uprawniony do samodzielnej oceny merytorycznej wniosków zgłoszonych w konkursie nr [...] na projekty dotyczące utrzymania zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej realizowane w 2019 r. (zwanego dalej: "konkursem"), podczas gdy wyłączna kompetencja do oceny merytorycznej została zastrzeżona dla Centralnego Instytutu Ochrony Pracy - Państwowego Instytutu Badawczego. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie, ewentualne oddalenie skargi Strony oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 2.2. Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS – Komisji Odwoławczej. 2.3. W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wzięli udziału pełnomocnicy żadnej ze stron. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz co istotne, wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została m.in. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, przy czym jej autor nie wykazał, aby ewentualne uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy. 3.1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, który opiera się na błędnym założeniu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi. Wspomniana ustawa o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (dalej w skrócie: "u.u.s.w.p.") stanowi lex specialis w zakresie, w jakim wyłączono w sprawach konkursów stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 37g u.u.s.w.p. do rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie oraz do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów K.p.a. Stosownie do art. 37f ust. 12 u.u.s.w.p. na rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej ustawodawca przewidział wprost drogę sądową w niniejszej sprawie, stąd oczekiwanie odrzucenia skargi Strony jest bezzasadne. W tym stanie rzeczy za pozbawione podstaw uznać należy twierdzenia autora skargi kasacyjnej o niedopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie. W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1, art. 3 § 3 P.p.s.a. i art. 37f ust. 1 i ust. 12 oraz art. 37g u.u.s.w.p. poprzez rozpoznanie skargi przez WSA w Warszawie. Co więcej w przepisie art. 37f ust. 14 pkt 2 u.u.s.w.p. wskazano, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota środków przeznaczonych na dofinansowanie w roku budżetowym, w którym ma zostać udzielone dofinansowanie sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem procedury konkursowej lub innymi naruszeniami formalnymi, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej jednak sprawie, podczas rozprawy przed WSA w Warszawie, pełnomocnik organu uaktualnił informację o stanie wyczerpania kwoty środków i oświadczył, że "realne koszty poszczególnych umów są w wyniku rozliczenia niższe niż planowane, systematycznie pojawiają się kolejne kwoty, które są wykorzystywane na zawieranie kolejnych umów". W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji był uprawniony do wydania orzeczenia w przedmiocie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. 3.2. W rozdziale 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych ustawodawca uregulował zasady finansowania prewencji wypadkowej, przewidując środki w ramach funduszu wypadkowego. Zgodnie z art. 37 ust. 2 u.u.s.w.p. powyższe środki przeznacza się na finansowanie działalności związanej z zapobieganiem wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym, z uwzględnieniem zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej w aspekcie jej wpływu na powstawanie tych zdarzeń. W myśl art. 37a u.u.s.w.p. wybór projektów objętych dofinansowaniem następuje w drodze konkursu ogłaszanego przez Prezesa ZUS. Stosownie do art. 37e ust. 1 u.u.s.w.p. oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu dokonuje ZUS i ocena obejmuje w szczególności ocenę spełnienia warunków, o których mowa w art. 37d, oraz ocenę kompletności i prawidłowości złożonego wniosku. W sytuacji, gdy projekt oceniony przez ZUS nie zostanie ujęty na liście rankingowej, ustawodawca przewidział odwołanie do Komisji Odwoławczej w ściśle określonych przypadkach. Mianowicie, zgodnie z art. 37f ust. 1 u.u.s.w.p. w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych płatnikowi składek, którego projekt o dofinansowanie nie został umieszczony na liście rankingowej projektów, przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej powołanej przez Prezesa ZUS. Z akt sprawy wynika, że od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu Strona wniosła odwołanie do Komisji Odwoławczej. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie, w istocie nie zajął stanowiska, czy w przypadku wniosku Skarżącego doszło do naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych i jakich, jak wymaga tego art. 37f ust. 1 u.u.s.w.p. Rację ma zatem WSA w Warszawie, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest jakiejkolwiek informacji o przyczynach wykluczenia wniosku Strony z dofinansowania. Nie wyjaśniono bowiem, z jakich przyczyn wniosek Skarżącego został w wyniku oceny merytorycznej oceniony negatywnie. Organ dopuszczając odwołanie i rozpoznając je nie wskazał, czy i do jakich naruszeń doszło, co w istocie uniemożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej nie podważono trafności powyższego stanowiska WSA, forsując błędną tezę o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Poza sporem jest, że ZUS przekazał odwołanie organowi odwoławczemu - Komisji Odwoławczej ZUS i jej zadaniem było rozpoznanie środka odwoławczego, stosownie do dyspozycji art. 37f ust. 1 u.u.s.w.p. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby organ odwoławczy dokonał odpowiedniej oceny projektu Strony pod kątem naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Uwzględniając powyższe, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uchybienia przepisom postępowania uznać należy za pozbawiony podstaw. 3.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 37 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 37e ust. 7 pkt 4 u.u.s.w.p. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zaskarżonym wyroku nie nakazano ZUS samodzielnej oceny merytorycznej wniosków zgłoszonych w konkursie na projekty dotyczące utrzymania zdolności do pracy. W zaskarżonym wyroku nie podważano kompetencji Centralnego Instytutu Ochrony Pracy - Państwowego Instytutu Badawczego do oceny merytorycznej powyższego wniosku. Natomiast zasadnie dostrzeżono, że Komisja Odwoławcza, rozpoznając odwołanie Strony, nie dokonała oceny naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych projektu w zaskarżonym rozstrzygnięciu, do czego obliguje dyspozycja art. 37f ust. 1 u.u.s.w.p. 3.4. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną organu jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc P. Piszczek