I GSK 958/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 517/18 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr 1773/2018 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 517/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. W. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 6 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżący wniósł skargę od wyroku WSA w Lublinie, w której zaskarżył orzeczenie w całości, zarzucając: I. Naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji tj. art. 7, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak rozpatrzenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych oraz dowodów, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art 134 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1) lit c p.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i błędne przyjęcie, ze w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności wobec całego zadłużenia z tytułu składek, że skarżący nie wykazał stanu majątkowego – gdy naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić. II. Naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego tj.: - art 28 ust 3 pkt 5) ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: u.s.u.s.) – poprzez błędną wykładnię, gdy organ administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie zinterpretowały, że wystąpienie całkowitej nieściągalności co do części składek wyłącza wykładnię, iż wystąpiła całkowita nieściągalność co do całej kwoty składek, także tych nie objętych egzekucją. W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (pomijając przypadek nieważności postępowania, który w niniejszej sprawie nie występuje). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a więc bada wykładnię lub zastosowanie tylko tych przepisów prawa materialnego oraz naruszenie tylko tych przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.), które zostały wskazane (przytoczone) w skardze kasacyjnej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie może w żadnym zakresie rekonstruować lub uzupełniać podstaw kasacyjnych, przytoczonych przez wnoszącego skargę kasacyjną, również w przypadku oczywiście błędnego ich przytoczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również domniemywać, w jaki sposób naruszenie danego przepisu rzutowało na treść zaskarżonego wyroku. Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisu postępowania skutkuje bowiem uchyleniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co wyraża się w przypuszczeniu, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż wyrażone w zaskarżonym wyroku. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W pierwszej kolejności należało zatem ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te okazały się nieskuteczne. W ramach pierwszego i drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. upatrując naruszenia tych przepisów w braku rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych oraz dowodów, a także w braku wszechstronnego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. W odniesieniu do tego zarzutu należy przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia tego rodzaju przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W treści omawianego zarzutu poza wskazanymi przepisami oraz ogólnymi uwagami o braku rozpatrzenia materiału dowodowego ani w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie podano i nie określono wpływu zarzucanego naruszenia na wynik postępowania w sprawie, co w realiach niniejszej sprawy czyniło rozpatrywane zarzuty skargi kasacyjnej nieskutecznymi już tylko z tego względu. W przypadku tych zarzutów skarżący nie sprostał również obowiązkowi ich uzasadnienia, o którym mowa w art. 176 p.p.s.a., a zwłaszcza powinności połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia skargi kasacyjnej. Tym samym, analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjne, bowiem żadna z okoliczności nie została wskazana jako przemawiająca za naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji konkretnej normy prawa proceduralnego. W przytoczonych zarzutach kasacyjnych skarżący kwestionuje również prawidłowość zastosowania przez WSA w Lublinie art. 151 p.p.s.a., który jest jedynie przepisem o charakterze, nie formułuje zaś żadnego konkretnego zarzutu kwestionującego prawidłowości zastosowanego przez WSA w Lublinie procesu dochodzenia do tegoż rozstrzygnięcia. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., a więc przepisu wyrażającego normę odniesienia o charakterze wynikowym, skarżący powinien wskazać przepisy, które – jego zdaniem – zostały naruszone przez organ administracji (normy dopełnienia), a które to naruszenie wykluczało zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. Argumentacja Sądu I instancji została przedstawiona w kierunku oddalenia skargi do tego Sądu, zaś podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia prawidłowo jest art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. podnieść należy, że zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obraza przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji może mieć miejsce poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący kasacyjnie, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa skarżący kasacyjnie powinien wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa lub ich błędna wykładnia. Tymczasem w sprawie zarzut błędnej wykładni sprawdza się w istocie do polemiki z wyznaczonym przez Sąd I instancji stanem faktycznym w zakresie braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Zarzut taki powinien być zatem przywołany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie ma on nic wspólnego z obrazą przez Sąd przepisów prawa materialnego w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że Sąd I instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych – wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21. Wobec uznania wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.